Conexões entre agricultura familiar e o Programa Nacional de Alimentação Escolar no Brasil: reflexões sobre o artigo de Schwartzman et al.

Conexões entre agricultura familiar e o Programa Nacional de Alimentação Escolar no Brasil: reflexões sobre o artigo de Schwartzman et al.

Autores:

Luciene Burlandy,
Clarice Soares Carvalhosa

ARTIGO ORIGINAL

Cadernos de Saúde Pública

versão On-line ISSN 1678-4464

Cad. Saúde Pública vol.33 no.12 Rio de Janeiro 2017 Epub 18-Dez-2017

http://dx.doi.org/10.1590/0102-311x00084817

O artigo de Schwartzman et al. analisa o processo de construção da Lei nº 11.947/2009 e os componentes do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) em sua “vinculação” com a agricultura familiar. O artigo cita o estudo de Hawkes et al. 1 que analisou o mesmo processo, mas de forma distinta, pois se baseou em modelos da teoria política, enquanto Schwartzamn et al. não explicitam o referencial utilizado para tal e incluíram a análise dos componentes segundo o modelo lógico. Hawkes et al. 1 evidenciam elementos do processo político que possibilitou a aprovação da Lei (alianças e estratégias de oposição, como as registradas no Senado) que foram abordados de forma tímida no artigo de Schwartzman et al.

Ao analisar a contextualização histórica, o artigo destaca a importância do Programa Fome Zero e do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). Porém, vale ressaltar a dinâmica política instituída pelo CONSEA que potencializou e coordenou demandas de diferentes setores, facilitou a construção de alianças e de uma ação política pactuada, inclusive para além do poder executivo, a exemplo da Frente Parlamentar de Segurança Alimentar e Nutricional criada em 2007, que contribuiu para enfrentar a oposição política no Senado.

Esse processo também possibilitou reconfigurar ideias, argumentos, interesses e facilitou uma construção compartilhada de concepções sobre questões que foram fundamentais para os termos da Lei: Segurança Alimentar e Nutricional e Alimentação Adequada e Saudável; PNAE e direitos; agricultura familiar e justificativas para apoiá-la; compras públicas como indutoras de novas práticas e valores; desenvolvimento com equidade, inclusão social e sustentabilidade social, econômica e cultural.

Na Constituição Federal (1988), Art. 208, a alimentação escolar já era reconhecida como dever do Estado, ainda que a alimentação só tenha sido incluída no rol dos direitos sociais em 2010, com a Emenda Constitucional nº 642. No entanto, as conexões com o Direito Humano à Alimentação Adequada ganharam “materialidade” no CONSEA, que inclusive propôs recomendações específicas ao PNAE nessa ótica 3.

As conexões com a agricultura familiar se estabelecem inicialmente pelo respeito à vocação agrícola e ao incentivo à produção e compra local. A Lei nº 8.913 de 1994 4 já indicava que deveriam ser preferencialmente adquiridos produtos de cada região, mas a justificativa de redução de custos ganha novos sentidos no âmbito da segurança alimentar e nutricional.

Circuitos locais de produção e consumo vêm sendo fomentados em diferentes países, contudo o contexto brasileiro se distingue pelo incentivo específico para a agricultura familiar e não apenas para a agricultura local. O artigo reconhece que a institucionalização da vinculação entre alimentação escolar e agricultura local, por intermédio da Lei nº 11.947, é um marco nas políticas de segurança alimentar e nutricional. Porém, vale ressaltar que essa é a primeira legislação do PNAE que menciona não apenas o incentivo a compra local, mas preferencialmente da agricultura familiar e das comunidades indígenas e quilombolas. As justificativas para compra da agricultura familiar podem ser bem distintas daquelas que balizam a compra local.

Desde a década de 1980, como destaca o artigo, as demandas por vincular a agricultura familiar às compras públicas vinham sendo vocalizadas, mas estavam associadas às dificuldades em comercializar para o mercado institucional. Tais demandas também ganham novos significados.

A primeira Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional em 1994 ressaltou a priorização de alimentos regionais “não formulados” e o estímulo à produção, subsídio e apoio técnico aos “pequenos produtores rurais” por meio do incentivo à produção de gêneros alimentícios básicos. No ano seguinte, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) foi criado para disponibilizar condições de financiamento diferenciadas para a agricultura familiar. Marco importante do legado prévio das políticas de incentivo a agricultura familiar, o programa é mencionado no estudo de Schwartzman et al. apenas como referencial para a demarcação do “público alvo” beneficiado pela vinculação entre PNAE e agricultura familiar. No entanto, ele reconfigura a ação governamental no âmbito da agricultura, ao formalizar o reconhecimento por parte do Estado brasileiro de uma categoria específica de agricultores. O PRONAF estabelece, pela primeira vez, os critérios que definem o agricultor familiar, com status próprio de elegibilidade para os programas e políticas governamentais, em distinção ao pequeno produtor rural, ou local. Essa definição foi formalizada posteriormente na Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006 5.

No âmbito do Programa Fome Zero e do CONSEA, o apoio à agricultura familiar era considerado como uma política estrutural para promover atividades econômicas em bases equitativas, ampliar a oferta dos alimentos que expressam a diversidade cultural alimentar e induzir à concorrência em mercados controlados por grandes corporações alimentares.

Para tal, foram instituídas duas iniciativas inovadoras, elaboradas por um grupo de trabalho do CONSEA e um grupo técnico interministerial: (1) o plano de safra da agricultura familiar 2003/2004, objetivando integrar os instrumentos de política agrícola da safra anual com diretrizes de desenvolvimento agrário e segurança alimentar e nutricional, comprar alimentos da agricultura familiar para atender às iniciativas de subvenção ao consumo, implantadas pelo Programa Fome Zero; (2) o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) cujos objetivos indicam novos sentidos ao incentivo à agricultura familiar, especialmente relacionados com abastecimento e acesso alimentar equitativo, tais como: contribuir para a segurança alimentar e nutricional dos agricultores; gerar renda com a venda do excedente de sua produção ao governo federal; incentivar a comercialização; ampliar os estoques de alimentos para a distribuição pelos programas alimentares; garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional; promover a inclusão social no campo.

O resgate da importância social da agricultura familiar foi marcante ao longo da construção do enfoque da segurança alimentar e nutricional no Brasil, que destacou sua capacidade produtiva; contribuição majoritária para o mercado consumidor interno, apesar do pouco acesso à terra, crédito e apoio técnico; preservação dos saberes tradicionais, cultura local e potencial para o desenvolvimento sustentável e equitativo. A promoção de modos agroecológicos de produção (nem sempre utilizados pela agricultura familiar) foi priorizada, mas na perspectiva de processos progressivos de transição que não desconsiderassem o apoio à agricultura familiar. Tais elementos condicionaram a base argumentativa em defesa da Lei.

Ainda que a iniciativa de vincular a agricultura familiar aos programas governamentais por meio das compras públicas anteceda o CONSEA, o enfoque da segurança alimentar e nutricional reforça essa vinculação por outras vias e confere novos sentidos, particularmente por estimular uma preocupação com a origem dos alimentos, formas de produzi-los, e evidenciar como as práticas produtivas condicionam a alimentação e geram desigualdades.

Dessa forma, o debate sobre as compras públicas foi redimensionado para além da formação de estoques reguladores de alimentos, incluindo os critérios para escolhas de fornecedores. Por ser um comprador estratégico o governo pode induzir novas práticas e valores, também na esfera do mercado.

Portanto, na ótica da segurança alimentar e nutricional importa saber de quem se compra, como o alimento é produzido e questionar: quais as repercussões sociais, econômicas, políticas, ambientais, culturais e em saúde, dessas distintas práticas produtivas? de quais direitos (humanos, de cidadania) tratam as políticas públicas? que tipo de desenvolvimento (sustentável, inclusivo, equitativo, ou excludente) elas promovem? as regras institucionais e o processo de compras públicas favorecem quais segmentos de fornecedores e, consequentemente, que tipo de desenvolvimento e práticas, inclusive alimentares? Foram questionamentos dessa ordem que possibilitaram que o próprio conceito de alimentação adequada e saudável fosse redefinido pelo CONSEA, associado a todos esses aspectos citados, e que se justificasse a vinculação entre agricultura familiar e PNAE nos termos da Lei.

REFERÊNCIAS

1. Hawkes C, Gerken BB, Castro IRR, Jaime PCJ. How to engage across sectors: lessons from agriculture and nutrition in the Brazilian School Feeding Program. Rev Saúde Pública 2016; 50:47.
2. Presidência da República. Emenda Constitucional nº 64 de 4 de fevereiro de 2010. Altera o art. 6º da Constituição Federal, para introduzir a alimentação como direito social. Diário Oficial da União 2010; 4 fev.
3. Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; Comissão Permanente de Direito Humano à Alimentação Adequada. Recomendações ao Programa Nacional de Alimentação Escolar. Brasília: Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; 2005.
4. Presidência da República. Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a municipalização da merenda escolar. Diário Oficial da União 1994; 13 jul.
5. Presidência da República. Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Diário Oficial da União 2006; 25 jul.
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