Estrutura e processo político

Entre 1999 e 2003, a participação brasileira nas negociações internacionais visando à elaboração da CQCT foi coordenada pela Comissão Nacional para o Controle do Uso do Tabaco - CNCT. Essa Comissão era integrada por nove ministérios, com importante atuação do Ministério da Saúde, visto que o ministro era o presidente e o Instituto Nacional de Câncer - INCA a secretaria executiva¹⁵.

Em 2003, com a criação da CQCT, a CNCT foi substituída pela Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro para Controle do Tabaco - CONICQ, sendo mantidos os órgãos que integravam a comissão anterior e incorporados outros (Figura 1). Segundo os entrevistados, a diversidade de aspectos envolvidos no controle do tabaco exigiu uma estrutura interministerial, gradualmente reformulada a partir da identificação de atores que poderiam contribuir para a implementação da CQCT no país.

Nota: ¹ A Comissão Nacional para apoio às negociações da CQCT, criada pelo Decreto 3.136, de 13 de agosto de 1999, foi mencionada por ter sido substituída pela CONICQ com a manutenção de sua estrutura e membros. ² A Vice-Presidência da CONICQ foi mencionada oficialmente pela Portaria 1.083, de 12 de maio de 2011, não havendo referência a este cargo em publicações anteriores.

Fonte: Elaboração própria, a partir de documentos normativos e legislativos que indicam a composição e incorporação dos membros das comissões.

Figura 1 Composição da CNCT e da CONICQ. 

Cabe ressaltar a relevância da atuação do INCA na CONICQ. O status de secretaria executiva e vice-presidência conferido ao Instituto relaciona-se à sua importância no controle do câncer no país e também à participação histórica de alguns servidores do Instituto na política do controle do tabaco e na constituição da própria CQCT.

Destaque-se o estabelecimento da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - Anvisa como membro específico da Comissão a partir de 2012. Os entrevistados mencionaram que a atribuição de um assento próprio para a ANVISA se relacionou à sua relevante atuação na regulação dos produtos derivados do tabaco.

As competências da CONICQ inicialmente figuravam no Decreto de sua criação⁶. A partir de 2007, as atas das reuniões da CONICQ expressam preocupações sobre as atribuições dos membros e a dinâmica de funcionamento da Comissão, levando à formulação do Regimento Interno em 2011¹⁶. O Regimento apresentou uma maior especificação das atribuições da secretaria executiva da CONICQ, como a organização das atividades da Comissão, a facilitação da articulação entre os órgãos envolvidos e o monitoramento da implementação da CQCT no país. As competências do presidente, vice-presidente e dos demais membros também foram especificadas, com destaque para previsão da colaboração de todos os membros na articulação de planos e ações intersetoriais. O Regimento também dispõe sobre a dinâmica das reuniões, audiências, grupos de trabalho e mecanismos de comunicação.

A partir das atas, identificaram-se iniciativas da secretaria executiva da CONICQ de articular seminários, grupos e oficinas de trabalho para viabilizar o cumprimento da CQCT. A elaboração de planos de trabalho anuais e a adoção de instrumentos para o acompanhamento da implementação das ações, como o Relatório de Gestão e Progresso¹⁷, foram estratégias para a organização das atividades, definição da agenda e subsídio para o preenchimento dos relatórios periódicos de evolução da implementação das medidas definidas na CQCT, que são solicitados pelo Secretariado da CQCT da OMS previamente a cada Conferência das Partes.

Observou-se a adoção de diversas estratégias de comunicação interna e de divulgação das ações para a sociedade. A partir de 2010, formou-se um Grupo de Trabalho - GT composto pelas assessorias de comunicação dos ministérios para fortalecer esse processo. Em 2011, foi criado o Observatório da Política Nacional de Controle do Tabaco¹⁸, sendo acordado que os membros contribuiriam com seu conteúdo.

Algumas estratégias para incentivar a participação dos membros merecem destaque. Segundo as atas, em 2006 propôs-se um regime de rodízio das sedes das reuniões. No entanto, das 36 reuniões da CONICQ, apenas seis reuniões não ocorreram nas dependências do Ministério da Saúde em Brasília (na capital ocorreram duas reuniões no Ministério das Relações Exteriores - MRE, uma no Ministério de Desenvolvimento Agrário - MDA e uma na Fundação Oswaldo Cruz; no Rio de Janeiro, ocorreram duas reuniões no INCA). Além do rodízio, no mesmo ano a secretaria executiva da CONICQ sugeriu a criação de comissões intraministeriais para o fortalecimento da implementação da CQCT, sendo compartilhada a experiência da Comissão Intraministerial no Ministério da Saúde. No entanto, segundo relatos de entrevistados e registros nas atas, constatou-se o enfraquecimento desta proposta.

O envolvimento dos órgãos com a Comissão pode ser evidenciado pela participação dos membros nas reuniões. É possível constatar a participação de diversas instâncias do Ministério da Saúde, com destaque para a Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde - AISA, Anvisa, INCA e Secretaria de Vigilância à Saúde - SVS. No entanto, nem todos os órgãos do Ministério da Saúde apresentavam assento permanente na CONICQ. Alguns foram convidados pontualmente para as reuniões, ou participaram em determinados momentos para debater estratégias específicas sob sua responsabilidade. Além do Ministério da Saúde, o MRE e MDA foram os órgãos mais assíduos (Figura 2). As atas evidenciaram esforços coletivos de buscar os órgãos menos assíduos nas reuniões da Comissão.

Legenda: AGU: Advocacia-Geral da União; ANVISA: Agência Nacional de Vigilância Sanitária; MAPA: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; MCT: Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; MC: Ministério das Comunicações; MEC: Ministério da Educação; MDA: Ministério do Desenvolvimento Agrário; MDIC: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; MF: Ministério da Fazenda; MJ: Ministério da Justiça (PF: Polícia Federal); MMA: Ministério do Meio Ambiente; MPOG: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; MRE: Ministério das Relações Exteriores; MS: Ministério da Saúde (AISA: Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde; ASCOM: Assessoria de Comunicação Social; CGSAT: Coordenação Geral de Saúde do Trabalhador; SGEP: Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa; Coord. Mercosul: Coordenação Nacional da Saúde no MERCOSUL; CONJUR: Consultoria Jurídica; INCA: Instituto Nacional de Câncer; SAS: Secretaria de Atenção à Saúde; SCTIE: Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos; SE: Secretaria Executiva; SVS: Secretaria de Vigilância em Saúde); MTE: Ministério do Trabalho e Emprego; SEPM: Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; SENAD: Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas.

Nota: O Ministério da Saúde apresentou vários órgãos que o representou nas reuniões. Não foi possível constatar quais órgãos apresentavam assento permanente na CONICQ ou foram convidados pontualmente para as reuniões.

Fonte: Elaboração própria.

Figura 2 Percentual de reuniões segundo a presença de representantes dos órgãos da CONICQ. 

Quanto ao nível hierárquico dos cargos ocupados pelos participantes das reuniões da CONICQ, as atas das reuniões evidenciaram que, em geral, os órgãos federais foram representados nas reuniões da Comissão por dirigentes intermediários – diretores e coordenadores - ou por assessores de ministros e secretários. Ou seja, a maioria dos representantes não são pessoas de cargos de alto poder decisório, mas sim de perfil técnico-político, que coordenam ações relacionadas ao controle do tabaco em seus órgãos.

As atas também evidenciaram frequentes mudanças dos representantes dos órgãos da CONICQ, apesar da recomendação de evitar a rotatividade dos representantes. No entanto, registrou-se a presença de um mesmo representante do INCA em todas as 36 reuniões analisadas (Tabela 1). A mudança de representantes e a inclusão de novos órgãos na CONICQ foram frequentemente debatidas nas reuniões. A alteração de representantes dos órgãos que compõem a CONICQ, segundo alguns entrevistados, seria relacionada em parte às mudanças de gestão nos ministérios. Porém, essa rotatividade foi destacada como um desafio para uma entrevistada da secretaria executiva da CONICQ:

Esse é um lado difícil para administrar, por isso o papel da secretaria é crucial, a gente vai fazer reuniões bilaterais para subsidiar essas pessoas. Então a gente tem essa atuação de sentar, dependendo do estágio onde está aquela pessoa e a ação que ela coordena... (DTF 12).

Apesar da regulamentação da CONICQ não prever a inclusão de novos membros, propondo somente a articulação com outros órgãos e especialistas quando apropriado^6,16, as atas das reuniões evidenciaram debates em torno da inclusão de novos órgãos na Comissão. Além da discussão que envolveu os sete órgãos incluídos a partir de 2010 (Figura 1), a incorporação de outros atores (Ministério do Desenvolvimento Social; Ministério dos Esportes; Secretaria de Relações Institucionais; e sociedade civil) foi pautada nas reuniões. A solicitação de organizações não governamentais para incorporação à CONICQ, tais como organizações de advocacy em saúde e entidades ligadas aos fumicultores e à indústria do tabaco, gerou dilemas:

... foi criado um Grupo de Trabalho - GT para discutir a participação da sociedade civil, porque a gente quer a sociedade civil atuando, mas quer fazer de uma forma que não abra um flanco para a indústria se infiltrar... (DTF 12).

Registraram-se nas atas e entrevistas estratégias de articulação com a sociedade civil e atores externos: audiências durante as reuniões da Comissão, audiências públicas, seminários, reuniões abertas, e oficinas/grupos de trabalho.

A observação direta da 1ª Reunião Aberta da CONICQ e da Oficina comemorativa dos 10 anos da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco, em 2015, permitiu a visualização dessa interação. O primeiro espaço foi marcado pelo debate de representantes do Ministério da Saúde, Ministério do Desenvolvimento Agrário e de organizações da sociedade civil defensoras da saúde pública e agricultura familiar com representantes de fumicultores e da indústria do fumo. Já o evento comemorativo da CQCT demonstrou-se um espaço de diálogo e construção de avaliação conjunta da Política Nacional de Controle do Tabaco pela sociedade civil, academia e esferas subnacionais. Vale ressaltar o protagonismo da secretaria executiva da CONICQ e a participação ativa do Ministério da Saúde nesses espaços.

As arenas do Legislativo foram amplamente utilizadas para o diálogo entre os atores da política, envolvendo tanto grupos defensores da saúde pública quanto representantes dos fumicultores e da indústria do fumo. A realização de eventos na Câmara dos Deputados e no Senado e o acompanhamento das discussões das comissões destas Casas apresentou-se como uma estratégia utilizada pela CONICQ para obter avanços em relação às demandas legislativas, como o processo de ratificação da CQCT (2003 - 2005).

Cabe ainda destacar a articulação da Comissão com o Judiciário no sentido de reforçar as evidências científicas que corroboram as medidas adotadas pela CQCT, uma vez que a indústria do fumo passou a questionar judicialmente algumas ações, como a proibição do uso de aditivos nos cigarros.

As relações com organizações internacionais e outros países também foram frequentemente abordadas nas reuniões. Além da articulação com os países do Mercosul, destaque-se a participação da CONICQ em encontros preparatórios das Conferências das Partes - COP e em grupos de trabalho internacionais para a formulação de diretrizes de temas específicos da CQCT. O Brasil participou de todos os grupos de trabalho definidos nas COP, exceto ao referente ao artigo 12 da CQCT (Educação, comunicação, treinamento e conscientização do público) (Figura 3).

Nota: +Grupos de trabalho (GT) formados pelos Estados Partes definidos nas sessões das Conferências das Partes. Os temas dos GT são organizados segundo os artigos da CQCT. *Participação como membro do GT. ** Participação como facilitador do GT.

Fonte: http://www.who.int/fctc/cop/sessions/en/

Elaboração própria.

Figura 3 Participação do Brasil nos Grupos de Trabalho da CQCT. 

Conflitos de interesse referentes à indústria do tabaco e outros de ordem econômica também foram abordados. Destaque-se a tensão gerada durante a quarta Conferência das Partes - COP4 (2010), durante a qual um representante do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC teria mantido contatos com uma empresa de tabaco sem o consentimento do restante da delegação brasileira, comprometendo a lisura da participação do país na Conferência em relação à interferência da indústria do tabaco nos seus posicionamentos.

Outro exemplo foi o embate gerado em torno do documento preparatório para a quinta Conferência das Partes - COP5 (2012), formulado pelo Grupo de Trabalho internacional sobre alternativas sustentáveis à fumicultura¹⁹. A proposição da redução da área plantada do fumo pelo documento gerou contrariedade entre os membros da CONICQ, expressa principalmente pelo representante do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA. As organizações da sociedade civil ligadas aos fumicultores e à indústria do tabaco também se manifestaram contrariamente ao documento. Diante do impasse, destacaram-se os esforços da secretaria executiva da CONICQ e do Ministério das Relações Exteriores para esclarecer que a Comissão não estaria de acordo com a proposta.

Os conflitos de interesses envolvendo a indústria do fumo foram frequentemente debatidos. Nas primeiras reuniões da CONICQ, em 2003, foi solicitado aos membros o preenchimento de uma declaração de que interesses pessoais não iriam conflitar com o trabalho desenvolvido na Comissão. Entre os embates relativos a essa exigência, destaca-se a manifestação de um representante do MAPA, que considerou inviável a assinatura da declaração por alguns órgãos - como o próprio MAPA e o MDIC - devido as suas relações com a indústria do fumo. Além da determinação para que os membros da CONICQ assinassem a declaração de conflito de interesses ter sido incorporada ao Regimento Interno, também foram formuladas Diretrizes Éticas²⁰ que orientaram as práticas dos membros visando garantir a imparcialidade nos trabalhos desenvolvidos:

... alguns setores da própria CONICQ precisam ter interfaces com a indústria. E a gente precisava definir como isso deveria acontecer. Colocar os limites, até onde podemos ir e até onde não devemos ir, enquanto oficiais que lidam com a Política de Controle do Tabaco, para evitar conflitos de interesse. A secretaria executiva da CONICQ, junto com a AGU, elaborou as diretrizes para orientar os membros da CONICQ na sua interface (DTF 12).

Alguns exemplos de situações de potencial conflito de interesse identificadas nas atas das reuniões da CONICQ e mencionadas por entrevistados foram: parcerias da Polícia Federal com a indústria do tabaco para ações de combate ao comércio ilícito; e a interação do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE com sindicatos do setor fumageiro e indústria do fumo.

Ressaltaram-se as tensões relacionadas à Câmara Setorial da Cadeia Produtiva do Fumo do MAPA. Criada em 2003, a Câmara busca o desenvolvimento do agronegócio²¹ e é considerada por alguns entrevistados como uma articulação da indústria do fumo em resposta à CONICQ. Além de organizações da sociedade civil e representantes da indústria do fumo, a Câmara também apresenta órgãos comuns à CONICQ (MAPA, MDA, MDIC e MRE)²². Conflitos existentes devido à essa concomitância de participação de alguns órgãos em ambas as instâncias e às nomeações de representantes comuns à Câmara e à CONICQ foram motivo de questionamentos quanto ao cumprimento das observações éticas exigidas pela CONICQ.

Os conflitos se acirraram a partir de 2010, quando representantes do MAPA, MDIC e MTE passaram a questionar frequentemente a aplicação das diretrizes da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco. Houve resistências à implementação de medidas relacionadas à regulação dos produtos e à restrição da produção e exportação do fumo sem a prévia garantia de alternativas econômicas para os fumicultores.

As tensões de posicionamentos entre os membros da CONICQ de órgãos que têm grande interação com a cadeia produtiva do fumo (MAPA, MDIC e MTE) e órgãos relacionados aos setores sociais (MS e MDA) foi destacada por vários entrevistados:

Lá na CONICQ tem três lados que teoricamente estão do lado da produção [...] O Ministério da Indústria e Comércio Exterior, teoricamente trabalha com a indústria, e o Ministério do Trabalho. Nós temos uma posição muito parecida, os três (MAPA, MDIC e MTE) ... (DTF 10).

A CONICQ tinha ministérios, como o Ministério da Agricultura... mais preocupados com a questão dos interesses econômicos, no possível impacto da Convenção nas exportações do tabaco, na questão do emprego de produção de tabaco. ...claramente o MRE, o MS e o MDA tinham posição mais progressista... marcadamente buscando avançar e implementar políticas (DTF 6).

As resistências do MAPA, MDIC e MTE em apoiar determinadas medidas propostas na Comissão se expressaram na maior parte do período analisado. No entanto, observou-se que o posicionamento dos órgãos também esteve relacionado à postura de seus representantes. O MAPA e MTE apresentaram maior apoio ou resistência à implementação da CQCT de acordo com as convicções e opções políticas de seus membros.

Identificou-se um posicionamento mais marcante sobre a necessidade de avanços da implementação da CQCT pelos representantes do Ministério da Saúde, com destaque para a Anvisa, a secretaria executiva da CONICQ e a Secretaria de Vigilância à Saúde. A defesa baseada em evidências científicas foi a principal estratégia utilizada. Destaca-se a elaboração, pela secretaria executiva da CONICQ, de notas técnicas envolvendo a revisão científica sobre temas que comumente geraram divergências (ambientes livres de fumo; aditivos; saúde e tabagismo; diversificação de culturas; e padronização de embalagens)²³.

De forma geral, a participação dos demais órgãos concentrou-se nos debates sobre os temas de suas pastas, sobressaindo a atuação do Ministério da Fazenda - MF e Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA. O MF demonstrou-se ativo no esforço do cumprimento das recomendações da CQCT relacionadas aos preços e impostos dos produtos derivados do tabaco. O MDA foi muito atuante na busca pela diversificação de culturas, inclusive auxiliando a secretaria executiva da CONICQ na organização de atividades e publicações relacionadas ao tema.

Por fim, é possível identificar a importância de alguns órgãos na articulação com atores externos. A Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde - AISA do Ministério da Saúde e o Ministério das Relações Exteriores - MRE foram interlocutores com atores internacionais, sobretudo nos grupos de trabalho internacionais e nas Conferências das Partes - COP. A Advocacia Geral da União e a Casa Civil, além de auxiliarem nas normatizações e legislações de interesse à CONICQ, foram fundamentais no diálogo com o Judiciário, Legislativo e com atores do Executivo externos à Comissão.

Agenda e capacidade de atuação

Os temas abordados nas reuniões da CONICQ (Figura 4) estiveram relacionados com a configuração da agenda da Política Nacional de Controle do Tabaco - PNCT. O debate sobre a produção do fumo e a diversificação de culturas somente não ocorreu em duas reuniões, demonstrando que o artigo 17 da CQCT (Apoio a atividades alternativas economicamente viáveis) foi um ponto permanente na agenda da CONICQ. Também foi frequente a discussão relativa a ações de conscientização do público sobre os malefícios do tabagismo, majoritariamente relacionadas às campanhas. Temas como a regulação dos produtos, comércio ilícito e preços e impostos estiveram presentes em cerca da metade das reuniões. Houve influências das discussões internacionais na construção da agenda, merecendo destaque os grupos de trabalho internacionais, as Conferências das Partes e as suas reuniões preparatórias.

Nota- O percentual no eixo x refere-se ao percentual de citação dos temas listados no eixo y em relação às 36 reuniões da CONICQ cujas atas foram analisadas. Foi considerada a citação do tema uma única vez por reunião.

Fonte: Elaboração própria.

Figura 4 Percentual das reuniões da CONICQ segundo os temas abordados. 

Quanto à capacidade de atuação, é possível afirmar que a institucionalização da Comissão favoreceu sua legitimidade como instância fundamental para o avanço do controle do tabaco no país:

Ela agregou, criou um mecanismo institucional válido, porque em época de crise, em época de fragilidade política por conta de processos políticos, pelo menos você tem um mecanismo estabelecido. Os técnicos podem se agarrar a isso para manter a política (OSC 3).

... quem dá sustentabilidade à política de controle de tabaco é a CONICQ. É um mecanismo extremamente complexo você envolver 16 Ministérios, hoje são até mais... para implementar uma política desse tipo. Isso é um case mundial, é um case de gestão absolutamente inédito... (DTF 8).

O engajamento dos ministros da saúde na CONICQ na primeira década dos anos 2000, marcada pelo processo de ratificação da CQCT e pelos primeiros anos de implementação do tratado no país, foi fundamental para o avanço da agenda da Comissão. O protagonismo do INCA na Comissão também teria sido importante, sendo que alguns entrevistados criticaram o deslocamento de algumas competências do INCA para o nível central do Ministério da Saúde a partir de 2011.

Apesar dessas mudanças pontuais, observaram-se avanços no controle do tabaco a partir de 2010. Destaque-se a promulgação da Lei nº 12.546/2011 e do Decreto 8.262/2014, que conferiram maior rigor à restrição da propaganda, ao destaque das advertências nas embalagens dos produtos e à restrição do fumo em ambientes coletivos fechados^24,25. Nesse período, assinale-se também o reconhecimento internacional da política brasileira, evidenciado pela premiação de iniciativas de controle do tabaco implementadas no país^26,27.

A alta frequência de alguns temas nos debates e o envolvimento dos órgãos responsáveis com a Comissão não foram suficientes para garantir avanços em áreas específicas. Destacaram-se as dificuldades do MDA com o financiamento e recursos humanos para avançar nas ações de diversificação de culturas e da Anvisa em garantir a proibição de aditivos. As limitações para assegurar essas ações podem ser explicadas em parte pela resistência de membros da CONICQ que mantém interação com a cadeia produtiva do fumo e pelas barreiras apresentadas no Legislativo e no Judiciário, influenciadas por pressões da indústria e de organizações ligadas aos fumicultores.

Outra dificuldade refere-se à internalização das deliberações da CONICQ em alguns órgãos que a compõem. As atas evidenciaram a preocupação com a comunicação aos ministros das diversas pastas sobre a importância da implementação da CQCT. Por exemplo, no caso do Ministério da Educação - MEC, apesar da sua frequente participação nas reuniões, houve limitações na implementação de ações educativas em caráter permanente. Isso pode se relacionar à priorização de outros temas dentro da Comissão e no ministério em questão.