“Guerra aos envenenadores do povo!” Os inícios da regulação de alimentos em São Paulo e no Rio de Janeiro, 1889-1930

“Guerra aos envenenadores do povo!” Os inícios da regulação de alimentos em São Paulo e no Rio de Janeiro, 1889-1930

Autores:

Sören Brinkmann

ARTIGO ORIGINAL

História, Ciências, Saúde-Manguinhos

versão impressa ISSN 0104-5970versão On-line ISSN 1678-4758

Hist. cienc. saude-Manguinhos vol.24 no.2 Rio de Janeiro abr./jun. 2017

http://dx.doi.org/10.1590/s0104-59702017000200003

Com a declaração de guerra contra as potências centrais em outubro de 1917, o Brasil passou a participar efetivamente da Primeira Guerra Mundial. Apesar disso, o conflito provavelmente ficou na memória dos brasileiros não tanto por vitórias ou derrotas nos campos de batalha europeus, mas por seus efeitos indiretos no cotidiano e nas condições de vida da população. Pois, embora em termos militares a participação do país tenha sido mínima,1 para o Brasil urbano a guerra se tornou o gatilho da mais grave crise alimentar até então. A causa disso foi o fato de que o abastecimento das grandes cidades dependia intensamente de alimentos importados. Antes de 1914 o país importava, além de muitos produtos de luxo para o consumo das classes abastadas, também grandes quantidades de alimentos básicos, como trigo, arroz, feijão ou batatas. Com a deflagração do conflito, no entanto, o Brasil passou rapidamente a ser exportador líquido de gêneros básicos, em razão do aumento da demanda nos estados beligerantes. Para os consumidores nas grandes cidades brasileiras esse processo foi percebido na forma de uma espiral de preços em franca ascensão e de dificuldades crescentes de abastecimento, que afetaram especialmente as camadas mais pobres da população, ameaçando seriamente sua sobrevivência (Linhares, Silva, 1979). A extensão da crise ficou evidente nas tensões sociais que cresceram rapidamente, resultando, em julho de 1917 – quando o preço do pão na capital do país teve uma alta de mais de 30% em relação ao valor de antes da guerra (Lobo, Stotz, 1985) –, na primeira greve geral, que paralisou durante vários dias a vida nas maiores cidades do país, abalando, ao menos por um momento, a ordem social da Primeira República (Lopreato, 2000; Meade, 1999).

Outra consequência da extrema escassez de mercadorias foi o grande aumento das fraudes e falsificações em produtos alimentícios, que – ao menos de acordo com a imprensa – ultrapassavam tudo o que se tinha visto até então e que continuariam até muito depois de terminada a guerra. Ainda em julho de 1919, no Correio da Manhã, o médico Antonio Leão Velloso (21 jul. 1919) mostrava sua indignação com a falta de honestidade no mercado alimentício supostamente ocasionada pela crise da guerra:

[P]oderemos dividir em dois períodos a história dos costumes brasileiros, o primeiro, em que a falsificação de qualquer comida ou de qualquer bebida era considerada um ato indecoroso que comprometia a reputação de quem o praticasse; o segundo período, que a guerra inaugurou e estamos percorrendo, pode ser chamado a era das contrafações, onde tudo é falsificado, e a gente aponta como uma raridade esquisita toda espécie de alimento e de bebida que traz o seu rótulo legítimo.

A acusação de Velloso não parece exagerada, pois estava em consonância com o panorama produzido pela imprensa diária. Desde o início da guerra, na capital brasileira, bem como em São Paulo, os grandes jornais noticiavam, em intervalos cada vez menores, novos casos de fraudes e escândalos relacionados ao comércio de alimentos. A grande atenção pública que a questão da qualidade dos alimentos atraía nesses anos deve-se provavelmente ao fato de que, pela primeira vez, também os consumidores das classes médias e altas estavam sendo atingidos, ou seja, nem as carteiras mais recheadas ofereciam mais proteção contra as fraudes cotidianas. Porque, de acordo com a imprensa diária, na “indústria da fraude” tomavam parte não apenas os “suspeitos de sempre”, ou seja, o exército de ambulantes, as quitandeiras nas feiras livres e os muitos outros pequenos vendedores e varejistas, que atendiam às demandas da grande massa da população, mas também produtores de renome, cujo público-alvo eram pessoas de maior poder aquisitivo. Assim, a cervejaria paulistana Antarctica, por falta de cevada, anteriormente importada do Império Austro-húngaro, passou a utilizar arroz para elaboração da cerveja (As fraudes..., 21 ago. 1916; As fraudes..., 24 ago 1916; As bandalheiras..., 26 ago. 1916), enquanto o famoso grupo industrial da família Matarazzo se viu acusado, entre outras coisas, de vender óleo de algodão, de qualidade inferior, como azeite de oliva italiano (Fraudes..., 4 jun. 1918). Eram especialmente frequentes as falsificações, feitas em numerosas “fabriquetas de fundo de quintal”, de vinhos e destilados de marcas europeias, como os conhaques Hennessy ou os vermutes Noilly Prat e Cinzano, que estavam quase esgotados em suas versões originais devido às interrupções do comércio transatlântico ocasionadas pela guerra (Bebidas..., 7 nov. 1915; Fraudes..., 23 ago. 1916; As fraudes..., 25 maio 1918; Os envenenadores..., 7 jun. 1918; As fraudes..., 13 jun. 1918; As fraudes..., 17 jun. 1918).

O que chama a atenção é o tom alarmístico dos reportes. Os jornais apresentavam as fraudes não tanto como prejuízo econômico, mas quase sempre como ameaça à saúde pública, denunciando os responsáveis, sem distinção, como “envenenadores do povo”. Para fundamentar essas acusações eram apontadas, em geral, as estatísticas oficiais de mortalidade que há muito tempo evidenciavam uma participação constante de até 30% das chamadas “moléstias do aparelho digestivo” nas causas das mortes (Uma questão..., 25 jan. 1912; Saúde..., 14 nov. 1912; A fiscalização..., 9 jan. 1916; As defesas-reclame..., 5 maio 1918). A alegação de um nexo causal entre essas cifras e as falsificações de alimentos, no entanto, não se apoiava em terreno firme. É certo que na indústria confeiteira e, principalmente, na fabricação “artificial” de vinhos e destilados, muitas vezes eram utilizados colorantes e conservantes de forma não controlada, entre os quais se encontravam substâncias tóxicas como ácido bórico, fucsina ou diversos sais de chumbo. E naturalmente a fraude com produtos de qualidade inferior ou alimentos podres também não contribuía para fortalecer a saúde dos consumidores. No entanto, é certo também que a imprensa diária não podia apresentar muitos casos de envenenamento grave ou mesmo de mortes causados diretamente por alimentos falsificados. Além disso, é preciso ressaltar que as cifras de morte causadas por doenças gastrointestinais refletia, antes de mais nada, o impacto da alta mortalidade infantil, ao passo que as falsificações de alimentos provavelmente não exerciam um efeito estatisticamente visível (Diretoria do Serviço Sanitário..., 1920).

A raiva pública, no entanto, não se detinha com diferenciações, atacando – além dos hipotéticos falsificadores – também as autoridades sanitárias que, por sua notória inatividade, eram acusadas de cumplicidade com os fraudadores. E alguns órgãos de imprensa darão um passo a mais ao tomar o caso em suas mãos, expondo aos olhos de todos a impotência flagrante do Estado. Em São Paulo, foi em especial o diário popular O Combate que, já em agosto de 1916, se arvorou em advogado dos consumidores e começou sua própria “campanha de controle de alimentos”, enviando seus colaboradores para fazer “inspeções” em diversas fábricas de produtos alimentícios da cidade, incentivando seus leitores a denunciar produtos suspeitos e mandando examiná-los à própria custa em laboratórios de análise privados (As fraudes..., 19 ago. 1916; As nossas indústrias..., 19 set. 1916; Pelo estômago..., 23 set. 1916). A pressão sobre as autoridades públicas vinha aumentando também com a intervenção de renomados médicos e articulistas, como o mencionado Velloso, no Rio de Janeiro, ou o escritor paulista Monteiro Lobato (1882-1948), cofundador do movimento sanitarista (Santos, 1985; Lima, Hochman, 2005), que denominou sua cidade, num artigo publicado no prestigiado O Estado de S.Paulo em 1918, “paraíso dos falsificadores”, acusando as autoridades públicas de inação criminosa (Lobato, 1946, p.292). É digno de nota que, na questão da responsabilidade estatal pela higiene alimentar, cristalizava-se tacitamente uma espécie de consenso interclassista, porque em julho de 1917 o Comitê de Defesa Proletária – que defendia os interesses dos grevistas paulistas –, além de aumentos salariais e medidas contra a carestia, também exigia a implementação de um controle de alimentos eficaz, compromisso que foi assumido pelo governo estadual de São Paulo no contexto da arbitragem que se seguiu à greve (A vitória..., 16 jul. 1917).

Vista à luz do panorama internacional, a particularidade do caso brasileiro reside na sua ocorrência relativamente “tardia”. Porque a impressão de um aumento excessivo de adulterações no comércio de alimentos, a consequente perda de confiança nos mercados, bem como o crescente clamor por uma intervenção reguladora do Estado já tinham preocupado o grande público de diversos países do hemisfério Norte ao menos desde a metade do século XIX. Quanto às causas, a historiografia aponta, em geral, para a rápida industrialização e urbanização desses países, o que fazia com que uma proporção cada vez maior das populações se distanciasse do autoabastecimento tradicional. Além disso, menciona-se a “anonimização” das relações comerciais e a sucessiva dilatação das cadeias de produção, que multiplicavam as possibilidades de manipulação e adulteração dos gêneros alimentícios. E finalmente é importante ressaltar o papel da química moderna, que, no decorrer do século XIX, passou a fornecer um instrumental cada vez mais amplo para manipular – de maneira inofensiva, mas muitas vezes também com efeitos prejudiciais para a saúde – produtos alimentares. Por seu lado, a crescente relevância da química fez com que a questão da pureza e qualidade dos alimentos tenha recebido uma dimensão nítidamente “científica”, envolvendo o Estado de forma quase automática, como defensor supostamente independente da saúde e dos interesses do consumidor. Diante desse pano de fundo, a chamada Belle Époque foi, em muitos lugares do mundo ocidental, o momento histórico para os primeiros ensaios de regulação alimentar, que se manifestaram na criação de laboratórios de análises assim como na implementação de detalhadas normas jurídicas sobre a qualidade dos alimentos e os modos do seu comércio (Scholliers, 2007; Teuteberg, 1995; French, Phillips, 2000; Atkins, 2013).

Na sequência será apresentado um levantamento inicial, no qual se buscará determinar, ao longo da Primeira República (1889-1930), o “lugar” específico da higiene alimentar no contexto das políticas de saúde pública nas duas maiores cidades do Brasil, São Paulo e Rio de Janeiro. A época republicana aparece na historiografia, com justiça, como uma fase decisiva na implementação bem-sucedida de políticas de saúde modernas, que se expressaram em especial por meio das grandes reformas urbanas nessas duas cidades no início do século XX, as quais estavam atreladas à construção de novas infraestruturas de pesquisa científica e à implementação de políticas sanitárias. O interesse dos historiadores tem seguido até hoje, em primeiro lugar, as prioridades da época, ou seja, a luta contra as terríveis doenças endêmicas e epidêmicas que grassavam na cidade e no campo, ameaçando o porvir social e econômico da nação (Stepan, 1981; Benchimol, 1992; Meade, 1999; Mascarenhas, 1973; Blount, 1972; Santos, 1993; Antunes, 1992). Outros aspectos, aparentemente menos ameaçadores, entre os quais se conta também a regulação sanitária dos alimentos, não foram até hoje pesquisados de forma sistemática. A presente investigação abrange desde a fase tardia do Império brasileiro até o final dos anos 1920 e analisa abordagens jurídicas e institucionais da regulação do comércio de alimentos nas duas maiores cidades brasileiras. Fica demonstrado que a questão da higiene alimentar já fazia parte do planejamento das políticas sanitárias desde a fundação da Primeira República, mas que uma ancoragem institucional eficaz, tanto na capital federal quanto em São Paulo, foi seguidas vezes postergada, praticamente até o irromper da Primeira Guerra Mundial, aparentemente por falta de meios financeiros e em razão da existência de outras prioridades nas políticas de saúde. Isso mudou de forma decisiva apenas com as reformas sanitárias que tiveram lugar no decorrer dos anos 1920, o que efetivamente permite identificar a crise alimentar ocasionada pela Primeira Guerra Mundial como momento decisivo para a responsabilização do Estado brasileiro nesse âmbito.

Fraude que vem de longe: o controle do comércio de importação

Uma olhada sobre a primeira legislação sanitária da cidade de Rio de Janeiro de 1832 revela que o comércio com alimentos “corrompidos ou falsificados” já na fase inicial do Brasil independente constituía uma infração penal cuja arguição jurídica, aliás, era ainda uma questão de senso comum (Rio de Janeiro, 28 jan. 1832, seção I, título II, parágrafo 1º), porque a identificação desses delitos ficava a cargo não de especialistas em questões químicas, mas dos inspetores da polícia municipal, que em suas avaliações contavam apenas com seus sentidos e sua experiência. No entanto, as frequentes contestações de comerciantes acusados, que naturalmente invocavam sua própria experiência profissional, mostravam que, a longo prazo, a autoridade dos inspetores públicos dificilmente poderia ser mantida sem recorrer ao parecer de especialistas supostamente “neutros” como químicos ou farmacêuticos (Souza, 2011). Mesmo assim, a profissionalização científica do controle alimentar avançaria muito pouco até o final do Império. Um primeiro passo nessa direção foi, sem dúvida, a fundação da Junta Central de Higiene em 1850 – o primeiro órgão do Estado central para cuidar da saúde pública –, cujos cinco membros eram médicos e farmacêuticos. Não obstante, para organizar um serviço de inspeção de alimentos, de acordo com o regulamento de 1851 (Brasil, 29 set. 1851, art. 48), faltava uma infraestrutura permanente para análises químicas, que só estaria disponível com a fundação do Laboratório de Higiene da Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro em 1883 (Brasil, 22 dez. 1883, art. 1º). Antes, contudo, que ele pudesse entrar em ação, surgiram novas prioridades que pouco depois despojaram a Junta de Higiene dessa instituição indispensável, pois, de acordo com alguns especialistas, os maiores perigos para a higiene alimentar dos cariocas vinham de fora. No seu manual de análise bromatológica, de 1887, o primeiro desse gênero publicado no Brasil, o médico José Ricardo Pires de Almeida (1843-1913) escreveu: “[A] importação introduz no mercado gêneros ‘expressamente preparados para o Brasil’, o que quer dizer, propositalmente falsificados, pois as leis no estrangeiro afrouxam o seu tanto quando se trata de indústria destinada à exportação” (Almeida, 1887, p.X; destaque no original). Essa suspeita era compartilhada também com o diretor da alfândega no Rio de Janeiro, que, ademais, necessitava de um laboratório químico para reprimir a grande quantidade de produtos irregularmente declarados no mais importante porto do país (Brasil, 1885). Para atender a essas necessidades, o governo, em abril de 1889, poucos meses antes do final do reinado de dom Pedro II, deslocou pessoal e equipamentos do laboratório da Faculdade de Medicina e fundou, nas dependências da alfândega no porto do Rio de Janeiro, o primeiro laboratório químico especializado no controle da qualidade de produtos alimentícios e bebidas importados (Brasil, 13 abr. 1889a, 13 abr. 1889b).

A indiscutível utilidade assegurara à nova instituição sua sobrevivência mesmo com o advento da República. Ainda em dezembro de 1891, o novo governo do presidente Floriano Peixoto confirmou a continuidade do laboratório, que passava a ser subordinado ao Ministério da Fazenda, com a denominação de Laboratório Nacional de Análises, dispondo de mais funcionários e adquirindo equipamentos laboratoriais na Europa (Brasil, 30 dez. 1891, art. 2º, VIII). No alvo dos trabalhos estavam determinadas substâncias tóxicas, frequentemente adicionadas às mercadorias importadas para assegurar a conservação ao longo da viagem marítima e proscritas por leis orçamentárias federais. A partir de 1902, a quantidade das análises, que durante os anos anteriores ficava ao redor de três mil, deu um salto a mais de nove mil por causa de uma nova lei, que ordenou o controle de todos os alimentos importados, sem exceção (Brasil, 1903; Brasil, 23 dez. 1901, art. 4º). O motivo circunstancial fora dado pelo florescente comércio de conhaques baratos provenientes do departamento de Charente, na França, que, segundo relato do cônsul brasileiro em La Rochelle, eram produzidos utilizando-se álcool industrial e uma série de colorantes e aromatizantes altamente suspeitos. No país de origem essas contrafações haviam sido toleradas durante muito tempo, em razão da crise da filoxera, que desde os anos 1870 havia acometido a viticultura praticamente em toda a Europa, ocasionando uma verdadeira catástrofe para o setor. No entanto, já antes da virada do século havia sido possível revitalizar esse ramo com cepas resistentes, o que fez com que a elaboração “artificial” de vinhos e conhaques passasse a ser vista como ilegítima aos olhos do Estado francês. Nesse sentido, em 1905 foi promulgado um abrangente código de alimentos, que não apenas definiu padrões de qualidade, mas também estabeleceu a base para a denominação de origem controlada válida até hoje, para conhaques e vinhos de determinadas zonas geográficas como a Champagne ou o Bordeaux (Stanziani, 2004).

Também a resolução do governo brasileiro de intensificar as inspeções na alfândega causou grande impressão entre os produtores, como demonstram os protestos da câmara de comércio de La Rochelle, que temia o fim do seu lucrativo negócio. E quando o ministro da Fazenda brasileiro, pouco tempo depois, ordenou as alfândegas dos outros portos do país que aplicassem controles químicos sistemáticos, visando em especial aos conhaques de Charente, isso deflagrou – de acordo com o cônsul brasileiro – “verdadeiro pânico” na região francesa (Brasil, 1906, p.138). Outro indício do efeito disciplinador que a atuação do laboratório tinha sobre o comércio de importação é dado pela diminuição das reclamações. Desde o começo dos anos 1890 até a virada do século a porcentagem de mercadorias rejeitadas reduziu-se de 10% para 2%. A partir de 1902 essa quota caiu para menos de 1%, enquanto o volume das importações aumentou constantemente, o que evidencia um claro sucesso na repressão das fraudes. A proteção das fronteiras brasileiras, contudo, continuava sendo muito insuficiente, dada a ausência de laboratórios em portos importantes como Santos, Porto Alegre, Salvador e Recife. E a solicitação da renomada Academia Nacional de Medicina, que em 1912 pedia para estender a infraestrutura laboratorial a todos os pontos de comércio exterior, ficou durante muitos anos inatendida (Salles Filho, 1912). Essa negligência é difícil de entender, não apenas por razões de política comercial e de saúde pública, mas também diante do fato de que os serviços do Laboratório Nacional, pelo menos desde 1902, em razão das elevadas taxas cobradas, nem pesavam mais sobre os cofres públicos, gerando até mesmo um excedente (Brasil, 1906).

À sombra da reforma urbana: a questão do laboratório no Rio de Janeiro

Com a proclamação da República, a responsabilidade pela higiene alimentar na capital passou à nova autoridade da ordem municipal, a Diretoria de Higiene e Assistência Pública. A fundação dessa instituição ocorreu em razão da descentralização de poderes trazida pelo regime republicano, que deslocou a competência da área de saúde pública no recém-criado Distrito Federal da antiga Junta Central de Higiene para a administração municipal (Hochman, 1998). O ganho de autonomia administrativa do município, no entanto, na prática provou ser uma desvantagem. Porque, de fato, o novo governo municipal, com seus meios limitados, estava diante de problemas quase insolúveis em termos de higiene pública. O incessante fluxo de migrantes provenientes do interior do país e do estrangeiro, bem como a extrema degradação das condições de habitação no apinhado Centro da cidade no último terço do século XIX, tinha levado a uma verdadeira situação de emergência sanitária que originou, entre outras coisas, a irrupção periódica de epidemias com centenas de mortes e deu à cidade, ao menos desde os anos 1890, a fama de ser um dos lugares mais insalubres do mundo. Era indiscutível, portanto, que uma melhora substancial dessas condições só poderia ser conseguida por meio de intervenções radicais, impossíveis sem o apoio financeiro e infraestrutural do governo federal. Tal passo, não obstante, fazia-se esperar, obrigando a autoridade municipal a administrar a crise sanitária na cidade da melhor forma que pudesse (Benchimol, 1992; Meade, 1999).

A impotência das autoridades municipais refletia-se também na área da higiene alimentar, que, apesar de outras prioridades muito mais prementes, desde o início esteve também na ordem do dia. A implementação de um regime de controle permanente, porém, tropeçou na questão do laboratório. Já em 1894, o conselho municipal, por sugestão do então diretor dos serviços de saúde pública, o médico Agostinho José de Souza Lima (1842-1921), havia tomado a decisão de construir um laboratório municipal para análises bromatológicas. Por motivos desconhecidos, no entanto, a lei permaneceu letra morta, até que, na virada do século, os médicos da Academia Nacional de Medicina retomaram a questão, lembrando o prefeito de suas obrigações (Brasil Médico, 1900a, 1900b). Em consequência, o prefeito então determinou as funções e o pessoal necessário para desempenhá-las e chegou mesmo a nomear os futuros funcionários (Rio de Janeiro, 26 dez. 1900, 27 set. 1902a, 27 set. 1902b). Mas já algum tempo depois ficou claro que também essa iniciativa estava fadada ao esquecimento. Paradoxalmente, o ponto final desse episódio foi colocado pelo novo prefeito, Francisco Pereira Passos (1836-1913), que, em 1903, paralisou mais uma vez a construção do laboratório e demitiu o pessoal contratado, pois – conforme alegou – ainda não havia sido encontrado um edifício adequado para abrigar a nova instituição (Rio de Janeiro, 6 jan. 1903). Isso deve ter parecido um contrassenso, ao menos por duas razões. Primeiramente porque a nomeação do engenheiro Pereira Passos, em dezembro de 1902, marcou o início da grande reforma urbana que deveria transformar a insalubre capital, por meio de ambiciosos projetos urbanísticos e abrangentes medidas de saneamento, em um verdadeiro porta-estandarte da nova República. Em segundo lugar, a reformulação dos serviços sanitários municipais mediante nova legislação, que ocorreu apenas três semanas depois da entrada em vigor do decreto de dissolução, salientou expressamente a competência municipal sobre a fiscalização de alimentos (Rio de Janeiro, 31 jan. 1903, art. 61 e s.).

A inatividade da administração municipal provocou, pouco depois, a intervenção dos serviços sanitários federais, da chamada Diretoria Geral de Saúde Pública (DGSP), então sob a direção do jovem médico e bacteriologista Oswaldo Cruz (1872-1917), que havia assumido a função devido à reorganização da saúde pública no âmbito das reformas urbanas. Desse modo, no início de 1904, o Congresso havia provisto a DGSP – até então responsável apenas pelo controle sanitário dos portos – com recursos suplementares e amplos poderes para agir no Distrito Federal. O objetivo era controlar os piores flagelos da capital por meio de medidas sistemáticas de saneamento que deveriam complementar o programa de remodelação urbanística (Hochman, 1998). O controle de alimentos naturalmente não ocupava aí o primeiro lugar, e também as normas legais não estavam formuladas expressamente, pois a competência propriamente dita, ao menos nesse caso, continuava sendo da municipalidade (Brasil, 8 mar. 1904, art. 117). No início de 1906, no entanto, quando as medidas mais urgentes contra a febre amarela e a peste já tinham sido implementadas com grande sucesso, o inquieto diretor da saúde pública retomou o problema da higiene alimentar e – em uma interpretação um tanto quanto generosa do regulamento – formou uma comissão de três membros encarregada da inspeção sistemática do comércio de gêneros alimentícios da cidade. O primeiro relatório, que os inspetores apresentaram após quinhentas análises químicas e a visita a cinquenta fabricantes de bebidas, depósitos de alimentos e varejistas, traçou um quadro assustador das condições de higiene reinantes no setor de alimentos. Os inspetores, no entanto, não reclamavam tanto de falsificações intencionais, mas muito mais de ignorância e falta de higiene na elaboração e manipulação de alimentos, o que podia ser atribuído à estrutura fragmentada e pouco industrializada desse ramo de produção. Em qualquer caso, um dos poucos estabelecimentos considerados modelares pela comissão era a cervejaria Brahma, que dispunha de equipamentos modernos. Convém mencionar, no entanto, que exatamente nesse momento a direção da empresa planejava uma higienização geral da sua fábrica, sob alegação de que as condições de higiene eram muito deficientes (Cunha, 1906; Köb, 2005).

Para a comissão de fiscalização, contudo, estava claro que uma melhoria da situação só poderia ser obtida a partir da implementação de normas detalhadas para a produção e o comércio de alimentos, assim como de uma fiscalização sistemática e permamente, tarefa para a qual a DGSP não estava bem preparada. Por um lado, porque a comissão carecia de um laboratório próprio, sendo obrigada a recorrer aos serviços do Laboratório Nacional, que, nesse momento, estava sobrecarregado de outros trabalhos. E enquanto a comissão, com receio de possíveis pedidos de indenização por parte dos comerciantes, pressionava para que as análises fossem feitas rapidamente, o laboratório levava meses para entregar os resultados (Cunha, 1907). Por outro lado, a ampliação das competências da DGSP, concedida pelo Congresso em 1904, tinha validade apenas temporária. E a tentativa de Oswaldo Cruz de consolidar o poder do órgão – inclusive ampliando suas atribuições, de forma a incluir a fiscalização de alimentos –, por meio de uma proposta de lei, fracassou no Congresso em 1909, apesar do imenso reconhecimento público que o enérgico sanitarista havia conquistado ao libertar a capital do flagelo da febre amarela (Diretoria da Saúde Pública, 1910). Como resultado, o envolvimento do órgão federal na questão de higiene alimentar acabou sendo apenas um episódio isolado que terminou com a dissolução da comissão de fiscalização de alimentos em 1911 (Diretoria do Interior, 1912).

Entre a cidade e o estado: a questão do laboratório em São Paulo

Também em São Paulo, conflitos de competência e uma infraestrutura deficiente dificultaram a rápida implementação de um controle de alimentos eficiente, apesar do papel de destaque que o governo estadual assumiu na área de saúde pública no cenário nacional da Primeira República. Como estado mais próspero da União, cuja economia dependia de um constante afluxo de mão de obra proveniente do ultramar, São Paulo, por razões de prestígio e por necessidades das políticas de imigração, investia, praticamente desde a proclamação da República, consideráveis recursos no combate de doenças infecciosas, tendo conseguido, já no início do século, uma notável, até mesmo excepcional, redução da taxa de mortalidade. Apesar desses resultados, a organização concreta da política de saúde pública, em especial em relação à divisão das atribuições entre o governo estadual e os municípios, permaneceu polêmica, o que acabou resultando em frequentes modificações da legislação sanitária durante a Primeira República. Desse modo, o ambicioso arranjo de 1891-1892 previa que toda a responsabilidade pela saúde pública, até mesmo no interior rural, ficaria concentrada nas mãos do governo do estado, porém, os recursos financeiros limitados e a extensão dos desafios obrigaram a uma considerável descentralização já um ano depois. As reformas que se seguiram, em 1896, 1906, 1911 e 1917, refletem uma tendência de recentralização gradual que – como ocorria no Rio de Janeiro – era devida principalmente à ineficiência crônica da administração municipal (Mascarenhas, 1973; Blount, 1972; Santos, 1993; Antunes, 1992).

Foi provavelmente a fiscalização de alimentos o âmbito da administração sanitária que mais sofreu esses vaivéns legislativos. Mesmo assim, também em São Paulo a higiene alimentar constava desde o início entre as prioridades sanitárias, o que demonstra o desenho original da infraestrutura sanitária. Nesse sentido, já em 1892 o governo estadual criou quatro novos laboratórios especializados, entre os quais o Laboratório de Análises Químicas, destinado à fiscalização de alimentos, para cuja organização técnica foi contratado um especialista estrangeiro, o químico francês Marcel Lachaud. No ano seguinte ele entregou um minucioso levantamento da qualidade dos gêneros alimentícios na cidade de São Paulo, que também apontou a necessidade de uma regulação de fundo (Antunes et al., 1992; Motta Jr., 1893). Apesar disso, o novo laboratório caiu em uma espécie de marasmo nos anos seguintes. A causa foi a mencionada reforma da saúde pública de 1893, que delegou novamente a responsabilidade do controle de alimentos às municipalidades, limitando, assim, severamente o âmbito de ação do laboratório estadual (São Paulo, 4 set. 1893, artigo 2ºd). E ao contrário do seu diretor, que, em 1895, pedia uma modificação da legislação, para dar continuidade à campanha contra alimentos deteriorados e falsificados (Motta Jr., 1895), o governo municipal de São Paulo simplesmente ignorou suas novas responsabilidades (São Paulo, 23 jan. 1895, artigo 1º, parágrafo 3º). As primeiras indicações de mudança de mentalidade são encontradas em duas leis municipais, de 1904 e 1906, que dão poderes ao prefeito para fazer acordos com o governo estadual ou para organizar, com o apoio técnico do recém-fundado Instituto Pasteur de São Paulo, um serviço de inspeção do comércio de alimentos na cidade (São Paulo, 20 abr. 1904, 9 jun. 1906). Além disso, seguiu-se, um ano depois, a sanção de uma lei de alimentos que, pela primeira vez no Brasil, definiu normas concretas para os ingredientes e a composição de uma série de alimentos e vetou expressamente determinadas práticas de adulteração (São Paulo, 21 fev. 1907). Mas os esforços legiferantes acabaram ficando sem efeito, pois o conselho municipal – supostamente em razão da precária situação financeira – não estava em condições de disponibilizar os recursos necessários para tal cooperação (Prado, 1908).

Apesar da inatividade do município, o governo estadual também não viu motivo para uma intervenção decidida, embora os problemas sanitários mais importantes já tivessem sido resolvidos há muito tempo. Assim, em lugar de uma solução eficaz, as reformas da saúde pública estadual dos anos 1906 e 1911 criaram uma situação jurídica difusa, que atribuía a responsabilidade pela fiscalização de alimentos simultaneamente às esferas municipal e estadual (São Paulo, 27 jan. 1906, art. 22, parágrafo 11, 14 nov. 1911, art. 3º, parágrafo 3º e art. 29, parágrafo 9º). Aparentemente, a concorrência das competências fez com que nenhum dos dois lados se sentisse responsável, e as autoridades acabaram sendo surpreendidas pela agudização da crise alimentar e pela disseminação das práticas fraudulentas a partir do começo da Primeira Guerra Mundial. No seu relatório de 1916, o secretário do Interior do governo paulista admite francamente que “o Serviço Sanitário, no momento, [está] desaparelhado para organizar uma campanha fiscalizadora dos gêneros alimentícios. O Laboratório não possui instalações nem elementos capazes de dar solução a assunto tão imperativo e de tanta relevância para a saúde pública” (Relatório..., 1916, p.107).

Lições da crise: normatização e institucionalização

Embora as condições iniciais tenham sido tão pouco favoráveis quanto em São Paulo, a situação institucional no Rio de Janeiro mostrava, nesse momento, mudanças surpreendentes porque, desde março de 1915, a capital federal dispunha do seu próprio laboratório bromatológico, que, de acordo com o prefeito, correspondia a “tudo o que há de mais moderno e perfeito”, em termos técnicos e instalações (Mensagem..., abr. 1915, p.12). E para que o novo órgão atingisse sua plena efetividade, o diretor da saúde pública municipal, Paulino Werneck (1860-1930), instruiu seus inspetores itinerantes, pouco tempo depois, para que intensificassem o controle do comércio de alimentos (Pela saúde..., 17 nov. 1915). Mesmo assim, ainda não se podia falar em uma repressão efetiva das falsificações que ocorriam a cada dia. A culpa, dessa vez, podia ser atribuída principalmente à situação jurídica difusa e a normas de serviço de difícil cumprimento. De acordo com o Correio da Manhã (Regulamento..., 18 jul. 1918), por exemplo, as instruções para análise de bebidas exigiam a apreensão de amostras de quantidades excessivas de até 15 litros, o que, na prática, tornava impossível o trabalho dos inspetores. Outro fator que impedia o funcionamento regular do serviço era a inexistência de uma legislação alimentar detalhada, que fornecesse diretrizes claras para a produção e o comércio e ao mesmo tempo libertasse o trabalho do laboratório da sua indefinição jurídica, porque, de fato, o laboratório dispunha apenas de normas vagas. Além da proibição de uma série de substâncias tóxicas, o regulamento se limitava a distinguir entre alimentos “bons”, “alterados” por processos naturais, e intencionalmente “adulterados” – nocivos ou não –, enquanto a avaliação exata de cada caso era deixada a cargo do laboratório, com consequências jurídicas às vezes imprevisíveis (Rio de Janeiro, 15 out. 1908, art. 6º, 36). Ainda em 1915, o químico-chefe do laboratório, Diocleciano Pegado (1916), em uma conferência pública, colocou as seguintes perguntas: como tratar bebidas alcoólicas declaradas como “vinhos” que não eram feitas de uvas mas sim de outras frutas? Que quantidade de bagas precisava conter um xarope de groselhas para poder ser considerado puro? Como manter a proibição categórica da lei brasileira de aditivos artificiais comprovadamente inofensivos, que nos países mais adiantados eram vistos como inovações legítimas da moderna indústria de alimentos?

As respostas a essas perguntas ainda hoje podem causar controvérsias, o que mostra o quanto a definição de qualidade na questão dos alimentos depende de concepções e expectativas subjetivas, que, precisamente, desde a metade do século XIX estavam passando por uma profunda transformação, no decorrer dos processos de tecnicização e industrialização da produção alimentar em geral. Consequentemente, a regulação jurídica dos alimentos se apresentava como um assunto altamente conflitante, descrito na literatura recente sobre os países industrializados do Ocidente como um complexo processo de negociação social, no qual particularmente os pareceres dos “especialistas” – fossem eles químicos “independentes” ou assessores técnicos da grande indústria de alimentos – muitas vezes tiveram um papel decisivo em detrimento dos consumidores (Atkins, 2013).

No Brasil, a normatização legal do mercado alimentar teve início com a reforma sanitária federal empreendida em 1920 por Carlos Chagas (1879-1934), então diretor dos serviços sanitários da União. A nova lei da saúde pública contava com 176 artigos dedicados exclusivamente ao comércio de alimentos, em que foram definidos pela primeira vez não apenas os ingredientes e a composição dos produtos alimentícios de maior consumo, mas também as condições de produção e armazenamento para cada setor (Brasil, 31 dez. 1923, art. 658-834). Pouco se sabe sobre a elaboração desse catálogo de normas e sobre a influência de interesses privados na sua preparação. Apenas sua autoria é conhecida; foi elaborado por uma comissão de especialistas dirigida pelo médico Raul Leitão da Cunha (1881-1947), da qual participavam mais cinco cientistas provenientes do âmbito do Instituto Oswaldo Cruz.2 A participação do público era possível durante um prazo de 45 dias após a publicação do projeto no Diário Oficial, devendo as sugestões e reclamações ser enviadas ao Ministério da Justiça (Rodrigues, 1922). Infelizmente, não é mais possível reconstruir o modo como essa oportunidade foi aproveitada por fabricantes e comerciantes e quais foram as sugestões que efetivamente influenciaram o desenho final do regulamento. Em todo caso, é necessário ressaltar a prolongada validade desse primeiro código de alimentos, que vigiu de forma ininterrupta até depois da queda do Estado Novo em 1945 (Rodrigues, 1948).

Em relação à seriedade com que o Estado empreendeu sua missão reguladora saltam à vista as reformas institucionais que acompanharam a nova legislação. Assim, praticamente ao mesmo tempo da reforma sanitária de 1920, o Congresso decidiu equipar com laboratórios bromatológicos, além da alfândega do Rio de Janeiro, também as alfândegas de dez portos marítimos e fluviais do país, com o objetivo evidente de fechar definitivamente as últimas brechas que permitiam a importação de gêneros fraudulentos (Brasil, 13 jan. 1920). Por sua vez, a reforma da saúde pública federal passou definitivamente a responsabilidade do controle alimentar no Rio de Janeiro das autoridades municipais para o governo federal. Assim surgiu, sob a égide do novo Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), a Inspetoria de Fiscalização de Gêneros Alimentícios, uma divisão em larga medida autônoma, que assumiu da municipalidade não apenas o laboratório bromatológico como também – em duas seções separadas – a responsabilidade pelo controle do comércio de leite fresco e pelo matadouro municipal de Santa Cruz. Como seu primeiro diretor foi nomeado o farmacêutico Alberto Vieira da Cunha, que já havia dirigido a comissão de fiscalização de alimentos instituída por Oswaldo Cruz em 1906. Outra novidade com relação à organização municipal era que, além dos 42 funcionários do laboratório, a Inspetoria contava também com pessoal próprio para executar as inspeções ambulantes, permitindo desse modo maior especialização dos trabalhos de fiscalização (Brasil, 31 dez. 1923, art. 636).

Os desdobramentos institucionais em São Paulo comprovam que os anos da Primeira Guerra Mundial realmente podem ser considerados uma cesura na questão da regulação alimentar no Brasil, muito embora aqui uma solução definitiva tenha sido implementada apenas algum tempo depois. Ainda no ano de crise de 1917, e em consonância com a promessa feita aos grevistas, o governo estadual reforçou sua competência sobre o controle de alimentos mediante uma nova reforma da saúde pública e, além disso, determinou a construção de um grandioso edifício para o laboratório bromatológico, concluído em 1920. No mesmo ano, criou-se também uma divisão especial para a inspeção do comércio de alimentos, que no entanto teve dificuldades em atender as incumbências por não dispor de pessoal suficiente (Relatório..., 1921; Morena, 1942; São Paulo, 29 dez. 1917, art. 98 e s.). A implantação definitiva de um serviço de controle alimentar, portanto, só teve lugar com a reforma da saúde pública de 1925, pela qual foi responsável o novo diretor do Serviço Sanitário, Geraldo Horácio de Paula Souza (1889-1951). Inspirado por uma estada de doutorado na School of Public Health da Johns Hopkins University, em Baltimore – referência internacional no campo das ciências da saúde –, Paula Souza implementou, pela primeira vez no Brasil, o conceito de uma medicina preventiva abrangente (Mascarenhas, 1963; Campos, 2002), que incluía, entre outros aspectos, também a higiene alimentar (Paula Souza, Morena, 1924). Sem embargo, é digno de nota o fato de que o órgão para isso criado, a Inspetoria de Policiamento da Alimentação Pública, orientava-se, sob vários aspectos, pelo modelo federal: com 198 artigos, a legislação alimentar paulista apresentava uma versão levemente modificada e ampliada da lei federal, enquanto o aparato administrativo foi desenhado também como repartição independente, reunindo trabalhos de laboratório e inspeções ambulantes. Além disso, uma equipe de 97 técnicos e funcionários sublinhava a nova vontade do Estado de intervir de maneira decidida (São Paulo, 11 jul. 1925, art. 29, 169-366).

Considerações finais: a “era dourada” do controle de alimentos

A trajetória das instituições e dos arranjos legais representa evidentemente só o aspecto mais visível de uma história sempre muito mais complexa e abrangente cujo estudo aprofundado serviria certamente para iluminar com maior precisão as dinâmicas entre a ciência, os atores da sociedade civil e as decisões do Estado no âmbito do controle alimentar durante a Primeira República. Há, entretanto, uma séria limitação para tais estudos no caso brasileiro dada a péssima situação das fontes, especialmente públicas, que em regra geral não passam de coleções de leis e relatórios oficiais, deixando na sombra precisamente as dinâmicas de poder e as negociações sociais subjacentes. Igualmente difícil é analisar em detalhes os efeitos práticos dos novos aparatos fiscalizadores. Como se pode depreender da atividade da imprensa diária e dos primeiros relatórios oficiais, as novas instituições, logo após organizadas, colocaram em andamento um serviço regular de inspeção, que incluiria passo a passo todos os âmbitos do comércio alimentar urbano – das feiras livres, empórios e restaurantes, passando pelos grandes armazéns no porto do Rio e nas estações ferroviárias, até as fábricas e grandes indústrias de bebidas e gêneros alimentícios – implementando, pela primeira vez nas duas cidades, normas obrigatórias para o comércio de alimentos, cujo beneficiado foi evidentemente o consumidor urbano, independentemente do seu status social. Assim, desde janeiro de 1921, o Correio da Manhã (Parece..., 16 jan. 1921; Departamento..., 2 fev. 1921) informava repetidamente sobre intensas atividades de inspeção e controle da nova autoridade em diversos bairros da capital. E, em São Paulo, o primeiro relatório da Inspetoria da Alimentação Pública de 1926 ostentava nada menos que 44.064 inspeções ambulantes em casas de atacadistas, varejistas, fábricas e restaurantes, enquanto o número de análises bromatológicas feitas no laboratório deu um salto enorme de 1.200 em 1924 para mais de 3.600 dois anos mais tarde (Campos, 1926).

Numa perspectiva geral parece lícito concluir que a regulação sanitária dos alimentos como tarefa de ordem secundária – em comparação com o perigo das doenças contagiosas – necessitava de um “choque externo”, como foram a crise alimentar da Primeira Guerra Mundial e a consequente pressão pública para que o Estado entrasse em ação e asumisse sua responsabilidade reguladora. No panorama nacional, é importante ressaltar que o Laboratório Bromatológico do DNSP era – ao lado do Instituto Oswaldo Cruz –, mais uma vez, uma instituição sanitária de ordem federal que conseguia erigir-se em padrão nacional. É esse, ao menos, o teor de uma retrospectiva melancólica escrita no final dos anos 1950 pelo farmacêutico e antigo funcionário do laboratório Oswaldo de Almeida Costa (1959). De acordo com ele, nos anos 1920 o laboratório federal – com suas instalações modernas, pessoal qualificado e uma biblioteca sem igual no país – viveu efetivamente um momento brilhante, tornando-se não apenas referência nacional em questões de higiene alimentar, mas também local de visita obrigatória para proeminentes cientistas estrangeiros, entre os quais celebridades como madame Curie e Albert Einstein. Além disso, vinham profissionais de todas as partes do Brasil para familiarizar-se com os métodos de trabalho da instituição e ampliar seus conhecimentos. Os químicos diretores eram solicitados frequentemente para orientar trabalhos de qualificação e, em 1932, o laboratório, em parceria com a Universidade Federal do Rio de Janeiro, organizou o primeiro curso universitário de bromatologia no país, prestando, assim, uma contribuição essencial para a institucionalização acadêmica da nova disciplina (Albuquerque, 1955).

O contexto histórico dessa era dourada da bromatologia incluiu o fato de que, durante os anos 1920, também em outros lugares do Brasil, a questão da fiscalização dos alimentos foi elevada à ordem do dia na saúde pública, gerando uma demanda crescente de pessoal especializado e orientação técnica. Ainda em 1923, João Luís Alves (1870-1925), ministro do Interior do governo federal, havia constatado o descuido generalizado na maioria dos estados da federação com respeito à higiene alimentar, propondo – com base em acordos entre a DNSP e os governos estaduais, conforme o modelo do saneamento rural (Hochman, 1998) – a extensão do regime federal de regulação de alimentos para todas as partes do país (Diretoria do Interior, 1923). Ainda que essa proposta nunca tenha se tornado realidade, no decorrer dos anos 1920 muitos governos estaduais, aparentemente por iniciativa própria, passaram a assumir a responsabilidade pela higiene alimentar, em geral tomando o exemplo federal como modelo. Desse modo, já em 1922 o governo estadual de Minas Gerais enviou um químico à Inspetoria federal a fim de que adquirisse conhecimentos práticos sobre a fiscalização de alimentos e organizasse um serviço semelhante em Belo Horizonte, objetivo que se tornou realidade com a grande reforma da saúde pública mineira de 1927 (Naveira, 1996). E, dois anos antes, até mesmo o estado da Bahia, notoriamente subdesenvolvido durante a Primeira República no que diz respeito às políticas sanitárias, incluiu em sua reforma sanitária – uma reforma de base, que marcou nada menos que o início de uma política sanitária moderna no estado – normas e infraestrutura para regulação de alimentos conforme o modelo federal de 1920 (Calmon, 1926; Santos, 1998).

Figura 1 : “Ele enriquece, o mundo envenena-se e o Serviço Sanitário não vê”. (A Rolha, 2 abr. 1918

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