Política Nacional de Atenção Básica de 2017: análise da composição das equipes e cobertura nacional da Saúde da Família

Política Nacional de Atenção Básica de 2017: análise da composição das equipes e cobertura nacional da Saúde da Família

Autores:

Clarice Brito e Souza Gomes,
Adriana Coser Gutiérrez,
Daniel Soranz

ARTIGO ORIGINAL

Ciência & Saúde Coletiva

versão impressa ISSN 1413-8123versão On-line ISSN 1678-4561

Ciênc. saúde coletiva vol.25 no.4 Rio de Janeiro abr. 2020 Epub 06-Abr-2020

http://dx.doi.org/10.1590/1413-81232020254.31512019

Introdução

O Programa Saúde da Família (PSF), implantado em 1994 e aprimorado nos anos subsequentes como Estratégia de Saúde da Família (ESF), constitui o principal mecanismo utilizado para induzir a expansão da cobertura da Atenção Primária a Saúde (APS) no Brasil1-3.

Até 2006, a APS era regulada por inúmeras portarias e normas publicadas pelo Ministério da Saúde (MS) para apoiar o processo de descentralização do sistema por meio de incentivos financeiros aos municípios e estados brasileiros.

Dentre estes normativos, destaca-se a publicação pelo Ministério da Saúde (MS), em 1996, da Norma Operacional Básica (NOB/SUS/96)4, iniciativa determinante para a implantação das equipes do PSF, que modificava completamente a lógica de financiamento e permitia a maior mudança do modelo assistencial vista até então5. Assim, com a implantação do Piso de Atenção Básica (PAB fixo e dos incentivos), o PSF passou a ter orçamento próprio de modo a viabilizar sua expansão no país6.

Em 2006, o governo federal publicou a primeira Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) com o objetivo de estabelecer diretrizes organizacionais, tomando em conta os princípios propostos pelos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão e a expansão nacional da ESF, ratificando este modelo como prioritário na condução da APS7.

Construída mediante a utilização de sólida base científica, a PNAB de 2006 deu início à importante discussão da organicidade institucional do sistema em redes de atenção, ao trazer recomendações norteadoras para os serviços de saúde, para o processo de trabalho, para a composição das equipes, para as atribuições das categorias profissionais e para o financiamento do sistema, dentre outros8.

Além disso, o seu texto incorporou e difundiu no país os atributos da APS definidos por Starfield9, tais como: primeiro contato; longitudinalidade; integralidade; coordenação; orientação para a comunidade; centralidade na família e competência cultural.

Desde sua implantação, muitos estudos demostraram, de diversas formas, os benefícios da Saúde da Família à população brasileira10-23, corroborando a literatura internacional, que já apontava em 1920 este caminho aos principais sistemas de saúde universais.

Como parte inerente ao processo de formulação de políticas públicas e a partir da necessidade de adequação aos novos serviços, aliada também à demanda do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde24, a PNAB passou por duas revisões, em 2011 e 2017. Observa-se que as suas três edições ocorreram em governos distintos, caracterizados por contextos socioeconômicos diferentes, além de os vários programas que atravessaram o seu período de vigência terem sido incorporados nas edições subsequentes (Figura 1).

Fonte: elaboração própria.

Figura 1 Linha do tempo. 

A edição de 2011, embora tenha reafirmado as diretrizes da edição anterior, flexibilizou a carga horária da categoria médica, com a possibilidade de trabalho por 20 ou 30 horas semanais, visando suprir o déficit destes profissionais nas equipes25.

Há o reconhecimento de que a ESF para a população ribeirinha e fluvial, a equipe de Consultório na Rua, o Núcleo de Apoio a Saúde da Família (Nasf), o Programa Saúde na Escola (PSE) e a Academia da Saúde foram inclusões importantes desse processo de revisão da política para a ampliação do acesso e o fomento à resolutividade da atenção em saúde26-30.

É válido recordar que houve propostas posteriormente à segunda edição da PNAB, tais como o Instrumento de Avaliação da APS (PCATool), o Programa de Melhoria do Acesso e Qualidade (PMAQ-AB), o Requalifica UBS, o Programa de Valorização do Profissional da Atenção Básica (PROVAB) e o Programa Mais Médicos (PMM), com a finalidade de avaliação de serviço, qualificação da estrutura física e do processo de trabalho através de ofertas educacionais, provimento e fixação de profissional, aliado ao apoio institucional do MS ao conjunto dos estados e municípios30-33. Compreende-se que a somatória destas iniciativas representa o que se denomina ‘catalisadores na implementação da PNAB’.

Em 2015 iniciou-se o processo de revisão da nova PNAB, que, como já apontado por Almeida et al.34, foi fortemente marcado por disputas técnico-políticas entre o MS e as instâncias representativas de secretarias municipais e estaduais de saúde, período este caracterizado pelo impeachment da então Presidente da República Dilma Rousseff, em maio de 2016, e a consequente alteração na composição dos dirigentes do MS, agregado à acentuação da crise financeira do país e aos significativos cortes orçamentários na saúde, tais como a Emenda Constitucional (EC 95).

No entanto, o campo da saúde coletiva protagonizou, por um lado, uma infinidade de manifestações nas redes sociais em contestação ao modo e à finalidade para a qual a PNAB estava sendo revista. Foi possível observar um posicionamento contrário às propostas em virtude da insuficiência do debate mediante a análise de parte destas publicações em sites, tais como: Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco), Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), Conselho Nacional de Saúde (CNS), Confederação de Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combates a Endemias (Conacs), Conselho Federal de Enfermagem (Cofen) e Conselho Federal de Medicina (CFM). Por outro lado, o Conass (Conselho Nacional de Secretários de Saúde) e o Conasems (Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde) reafirmavam a necessidade de reformulação da PNAB para adequá-la à situação de saúde das realidades regionais24,35-39.

É provável que os questionamentos à terceira edição da PNAB tenham decorrido também do teor das suas mudanças, as quais vão de encontro às diretrizes vigentes, como o reconhecimento por meio de incentivo financeiro das equipes de Atenção Básica (eAB), o aumento das atribuições dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e a alteração no seu quantitativo (diminuição) na equipes de SF (eSF), além de sua integração com o ACE (Agente de Combate a Endemias) e de padrões diferenciados para as ações e os serviços de saúde40.

Na sequência, a interrupção do convênio com o governo de Cuba, principal parceiro do PMM, gerou preocupação em parte da sociedade no que se refere à permanência do acesso e ao aumento necessário da cobertura da APS41. Frente a este cenário e após as eleições presidenciais, o MS divulgou novo edital para a ocupação das vagas.

Vinte e cinco anos após a institucionalização da SF no Brasil, o MS alterou o organograma e criou a Secretaria Nacional de Atenção Primária à Saúde (SAPS), o Departamento de Saúde da Família (DESF) e o novo Departamento de Promoção da Saúde (DAPS)42.

Outra mudança em curso foi o Programa Saúde na Hora Brasil, que dá incentivo financeiro à ampliação de horário de funcionamento das unidades de SF, visando ao aumento do acesso nos municípios de médio e grande porte43.

Também em 2019 foi publicada a medida Provisória que institui o Programa Médicos pelo Brasil no âmbito da APS, no SUS, e autoriza o Poder Executivo Federal a instituir serviço social autônomo, denominado Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária à Saúde (ADAPS)44,45.

Finalmente, em setembro de 2019, o MS publicou a portaria que extinguiu as eAB e criou as equipes de Atenção Primária (eAP), que deverão ser compostas minimamente por médicos, preferencialmente especialistas em Medicina de Família e Comunidade (MFC), e enfermeiros, preferencialmente especialistas em SF, além de vedar a substituição de eSF por eAP, sob pena de suspensão da transferência dos incentivos financeiros46.

Embora as recentes propostas venham com a promessa de ampliar o acesso às unidades de SF, bem como de mudar o modelo de financiamento, do provimento e da formação de médicos para áreas remotas, de fortalecer o trabalho em equipe, além da proposição de nova carteira de serviços, a Abrasco47 sinaliza para a possível alteração de alguns pilares que vinham favorecendo a estabilidade institucional e o alcance de bons resultados sanitários no país.

Entretanto, diante das sucessivas mudanças mencionadas, resta ao novo governo a discussão dos efeitos da PNAB de 2017 e a necessidade ou não de sua revisão. Fica a pergunta: de fato, o desejo de alguns secretários em criar outros tipos de equipes foi aplicado? E, o quanto esta opção gerou alterações na composição das equipes?

O objetivo deste artigo é apresentar os efeitos práticos da PNAB de 2017 na composição das equipes (eSF,eAB e EACS) e seus efeitos no quadro de profissionais que as compõem.

Métodos

Trata-se de um estudo de série temporal – 2007 a 2019 –, de abrangência nacional, utilizando dados do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) das seguintes variáveis: Recursos Humanos (médicos, enfermeiros e ACS), Rede Assistencial (eSF, EACS eAB) e Cobertura nacional da SF.

Na análise do CNES/MS, que disponibiliza informações dos “postos de trabalho” a partir da Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), utilizou-se dezembro como mês de competência no período de 2007 a 2018 e, no ano de 2019, o mês de agosto, última competência disponível até o fechamento deste artigo.

Realizou-se a tabulação dos dados com auxílio do software Microsoft Office Excel. O cálculo da cobertura de usuários cadastrados considerou a média de 3.450 usuários por eSF implantada, mesma referência utilizada pelo MS, e a população estimada nas projeções anuais do IBGE como base de cálculo para o presente estudo.

Para o cálculo da cobertura cadastrada foram utilizados os dados de cadastro do Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB) e do Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB).

Durante o levantamento dos tipos de equipes no CNES, verificou-se que há diversas classificações e codificações que os subdividem. Como critérios de inclusão, foram selecionadas as equipes que poderiam sofrer prováveis alterações diante das mudanças da PNAB de 2017 e foram excluídas da análise as equipes de Consultório na Rua (eCR), Nasf-AB, eSF transitórias, fluviais (eSFF) e ribeirinhas (eSFR), além de equipes de Atenção Básica do sistema prisional (eABP).

Dessa forma, pretendeu-se relacionar as mudanças ocorridas na última edição da política ao comportamento da APS no país, referente à composição das equipes, na prática assistencial em âmbito nacional.

Em relação ao Sistema de Informação em Saúde, reconhece-se que, apesar do CNES ser a principal fonte de dados oficiais para extrair as informações que o estudo propõe, pode haver inconsistência quanto à alimentação e à atualização das informações na plataforma.

Resultados

A seguir, os resultados são apresentados de forma a traçar um panorama capaz de contemplar as principais variáveis que caracterizam a composição das equipes de APS, correlacionando-as à Linha do Tempo (Figura 1) apresentada na Introdução.

Na Tabela 1, ao analisar os dados, pode-se salientar a disparidade inter-regional na distribuição dos ‘Médicos de Família’ e ‘Família e Comunidade’, em vista de sua maior concentração nas regiões Sudeste e Nordeste do país.

Tabela 1 Distribuição de Médicos por Região (2007-2019) segundo CBO 2002 - Brasil. 

PNAB PMM Saída dos Médicos Cubanos
Região 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Norte 1.325 1.238 1.253 1.300 1.220 1.191 1.733 2.473 2.570 2.655 2.677 2.324 2.408
Nordeste 6.449 6.096 6.017 6.100 5.778 5.851 7.703 9.328 9.609 9.552 9.855 8.458 8.865
Sudeste 5.604 5.533 5.645 5.895 5.882 6.193 7.105 9.589 10.004 10.471 10.871 10.035 9.646
Sul 2.304 2.120 2.157 2.227 2.255 2.312 2.897 4.258 4.403 4.400 4.655 4.227 4.286
C. Oeste 1.057 1.023 1.031 1.118 1.075 1.228 1.337 1.836 1.896 1.941 2.123 2.073 2.087
Total 16.739 16.010 16.103 16.640 16.210 16.775 20.775 27.484 28.482 29.019 30.181 27.117 27.292

Fonte: Ministério da Saúde - CNES.

Nota(1): mês de competência dezembro (2007-2018) e agosto(2019). Nota(2): médicos (Médico de Família, Médico de família e Comunidade).

Em 2007, ano base, verificam-se 16.739 cadastros médicos no total Brasil, número que se manteve até 2012. Em 2013, um acréscimo de 4.000 é atribuído provavelmente às mudanças na PNAB de 2011, que flexibilizou a carga horária dessa categoria profissional para enfrentar o seu déficit nas eSF.

Em 2014, observa-se novo acréscimo, o mais importante do período, de quase 7.000, decorrente do Programa Mais Médicos (PMM), instituído em outubro de 2013, elevando o número de cadastros médicos de ‘Família e Comunidade’ para 27.484 no SUS.

Surpreendentemente, nos anos seguintes, constatam-se incrementos em torno de 1.000 médicos por ano, chegando a 30.181 em 2017, maior número registrado até então na história.

Em 2018, com a interrupção da participação de Cuba no PMM, é perceptível a redução de 3.000 vínculos de contratação na Estratégia de Saúde da Família. Quase um ano após a saída do principal parceiro do PMM, ou seja, em agosto de 2019, esse número equivale praticamente ao mesmo valor observado em 2014.

Ainda em relação à composição das equipes, verifica-se na Tabela 2 a evolução do número de ACS cadastrados no Brasil e a maior concentração dessa força de trabalho na região Nordeste, seguida do Sudeste.

Tabela 2 Série histórica com a distribuição de profissionais e equipes, 2007-2019 - Brasil. 

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (Variação % 2019-2017)
Distribuição de ACS por Região - segundo CBO 2002
Norte 29.173 32.020 31.969 32.408 32.448 33.308 33.289 33.789 33.277 33.193 32.445 32.602 32.715 0,8
Nordeste 93.785 98.481 100.650 103.880 104.642 106.306 106.726 106.878 106.276 106.202 106.353 105.974 105.926 -0,4
Sudeste 67.636 71.715 73.533 77.532 81.124 85.323 85.106 87.703 87.186 87.755 87.758 88.935 88.447 0,8
Sul 31.438 32.779 33.434 33.779 33.807 34.949 35.095 35.922 36.247 36.264 35.289 34.798 34.169 -3,3
Centro-Oeste 18.188 18.698 18.979 20.163 20.462 20.613 20.763 20.648 20.001 20.134 20.134 20.272 19.942 -1,0
Total 240.220 253.693 258.565 267.762 272.483 280.499 280.979 284.940 282.987 283.548 281.979 282.581 281.199 -0,3
Recursos Humanos Brasil -ocupações
Enfermeiro 28.406 29.996 31.764 32.949 33.567 34.266 35.360 37.492 38.624 39.328 40.571 42.062 42.737 5,1
Médico 16.739 16.010 16.103 16.640 16.210 16.775 20.775 27.484 28.482 29.019 30.181 27.117 27.292 -10,6
ACS 240.220 253.693 258.565 267.762 272.483 280.499 280.979 284.940 282.987 283.548 281.979 282.581 281.199 -0,3
Total 285.365 299.699 333.432 317.351 322.260 331.540 337.114 349.916 350.093 351.895 352.731 351.760 351.228 -0,4
Tipos de equipes de Saúde - Brasil
eSF 28.306 29.914 31.153 32.523 33.445 32.346 36.342 39.886 41.349 41.871 41.362 44.216 42.605 2,9
EACS 3.272 3.518 3.738 4.045 4.332 4.457 3.745 2.961 2.873 3.116 2.627 3.053 3.062 14,2
eAB 71 64 251 314 502 479 531 499 522 -9,0
Subtotal 31.578 33.432 34.891 36.568 37.848 36.867 40.338 43.161 44.724 45.466 44.520 47.768 46.189 3,6
Outros 167 669 1.322 1.745 2.115 4.909 4.228 5.731 6.497 6.699 9.685 8.195 10.406 6,9
Total 31.745 34.101 36.213 38.313 39.963 41.776 44.566 48.892 51.221 52.165 54.205 55.963 56.695 4,4
Cobertura de Saúde da Família- Brasil (Diferença 2019-2017)
Cob. da Pop. Cadastrada eSF 59,7 59,5 60,5 64,8 59,6 62,2 60,1 57,5 44,7 SI 32,8 38,4 42,6 9,8
Cob. Da Pop. Estimada eSF 53,1 54,4 56,1 58,8 60,0 57,5 62,4 67,9 69,8 70,1 68,7 73,2 69,9 1,2

Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Nota(1): Subtotal (eSF e eAB tipo I,II,III,IV com e sem Saúde Bucal; EACS com e sem SB). Nota(2):Outros (eSF transitórias, fluviais e ribeirinhas, eAB prisional, Nasf e eCR). Nota(3): mês de competência dezembro 2007-2018 e agosto para 2019. Nota(4): Enfermeiro (ESF e SF); Médico (MFC, Médico de Família). Nota(5): Cobertura da população cadastrada a partir do cadastro informado no SIAB e no SISAB (Sem informação para o ano de 2016). Nota(6): Cobertura Estimada para eSF 3.450 e Pro. Censo IBGE 2010.

Nota-se em 2007 que os ACS estavam entre as principais categorias profissionais de trabalho atuantes no SUS, chegando a 240.220 mil. Em 2012, já haviam crescido em torno de 17%, chegando a 280 mil, número que praticamente se manteve até agosto de 2019.

Quanto à PNAB de 2017, houve mudanças significativas relacionadas a esses profissionais, que tiveram a sua participação suprimida para, no mínimo, 1 ACS/ eSF.

No entanto, os dados referentes ao período de 2017 a 2019 apresentam redução de 780 agentes comunitários no total Brasil. A análise por região mostra retração de 3% dos ACS no Sul, 0,4% no Nordeste e 1% no Centro-Oeste; já nas regiões Sudeste e Norte houve aumento de 0,8%.

Pode-se comparar ainda na Tabela 2 a evolução de três categorias profissionais que compõem a força de trabalho das eSF. Observa-se discrepância principalmente entre médicos/enfermeiros por equipe. Comparando agosto de 2019 com dezembro de 2017, houve acréscimo de 5% em relação aos enfermeiros, redução de 10% dos médicos e 0,3% de ACS no total do Brasil.

Na Tabela 2 verifica-se que as equipes de Atenção Básica correspondem a 1%, quando comparadas ao total de equipes, assim como se nota não ter havido evolução das eAB após a PNAB de 2017.

Observa-se crescimento, em números absolutos, das equipes (eSF, EACS, eAB) no país ao longo do período estudado, porém, entre 2017 e 2019, nota-se aumento de 2,9% eSF; 14,2% EACS e diminuição de 1,7% de eAB.

Este crecimento se reflete também no aumento da cobertura estimada de Saúde da Família de 1,2%, mas atenuada pelas estimativas de crescimento da população. Apesar da cobertura estimada ser de 69,9% em agosto de 2019, é marcante o contrassenso de somente 42,6% da população estar cadastrada nos sistemas de informação da Atenção Básica no mesmo período. Além disso, vale ressaltar a interrupção da série histórica diante da mudança do SIAB (Sistema de Informação da Atençao Básica) para o SISAB (Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica).

Discussão

Conforme os resultados apresentados neste artigo, que demonstram o expressivo aumento de profissionais dedicados à APS ao longo dos anos, pode-se afirmar, por um lado, que esse é um importante facilitador do acesso e da utilização dos serviços de saúde. Este fator corrobora os achados de Macinko e Mendonça48, os quais observaram que a APS no Brasil reduziu a mortalidade infantil e a adulta para algumas condições de saúde sensíveis à atenção primária, melhorou a equidade do acesso e reduziu hospitalizações desnecessárias.

Por outro lado, existem várias barreiras inerentes ao sistema, relativas ao financiamento, à estrutura, à gestão e aos recursos humanos no âmbito do SUS, diante das diversidades dos mais de 5.500 municípios brasileiros, vindo praticamente a estacionar a expansão de cobertura e o número de equipes no País nos últimos anos49.

Outro aspecto importante, já mencionado na introdução, refere-se à PNAB adquirir maior relevância organizacional quando acompanhada de programas que se comportam como uma espécie de catalisadores de mudança. Tasca e Pego50 reconhecem que a capacidade do gestor de usar a energia proporcionada pelos programas é determinante para o fortalecimento do sistema de saúde.

No que tange à PNAB de 2017, mesmo com todas as evidências científicas contrárias e ao posicionamento divergente do departamento nacional de atenção básica, a correlação de forças em 2017 favoreceu a implementação de outros modelos diferentes do SF e a redução dos ACS, como relatam Almeida et al.34. Entretanto, na prática, verifica-se que a autorização para a implantação de novas eAB não se efetivou (Tabela 2), demostrando que não houve adesão por parte da maioria dos gestores municipais de saúde.

Tal constatação apoia-se também na observação de Cecílio e Reis51, de que o reconhecimento (leia-se financiamento) do modelo tradicional de atenção básica é a antiga reivindicação dos gestores dos municípios de médio e grande porte das regiões Sul e Sudeste, as quais contam com baixa cobertura da ESF e resistem à conversão do modelo tradicional de atenção básica para ESF.

Contudo, observa-se na Tabela 2 uma pequena redução no quantitativo de ACS no país, o que, aliada à evolução das eSF no mesmo período, sinaliza para um possível efeito da política estudada, a qual propôs o fim da obrigatoriedade de cobertura dos mesmos para 100% da população, a supressão de 4 para 1 ACS/eSF, além da não obrigatoriedade desse profissional nas eAB.

Nos últimos dois anos, a mudança mais incisiva observada, que interfere na qualidade e no acesso à saúde, está relacionada ao PMM e não à PNAB. É certo que a dificuldade na provisão de médicos com formação profissional voltada para as necessidades de saúde da população e a sua distribuição no território nacional sempre foi um desafio na trajetória da APS brasileira52, situação que permanece até os dias atuais53.

A OPAS3 reconhece o PMM como política pública exitosa, que incidiu na governança do país para os temas de educação e trabalho em Saúde, na ampliação do acesso aos serviços e no processo de transformação da educação, além de ter significado uma retomada estratégica para o enfrentamento do déficit e da distribuição desigual de médicos nos serviços da Atenção Básica no SUS.

Esta iniciativa indutora, entre as duas últimas edições da PNAB, configurou um crescimento exponencial no quantitativo de médicos no país e ampliou a cobertura da SF para municípios mais pobres e de pequeno porte. Contudo, conforme a Tabela 1, no final de 2018, com a interrupção dos cubanos no PMM, houve decréscimo (10%) comparado a 2017, com potencial ameaça à composição das equipes. Nota-se que, até agosto de 2019, o quantitativo desses profissionais não foi recomposto, mesmo diante das recentes medidas do governo atual visando tal fim.

Em que pese os inúmeros questionamentos e expectativas gerados pela PNAB de 2017 no contexto da APS, pode-se concluir que não se registrou mudança significativa após dois anos de sua publicação em relação às equipes (eSF, EACS, eAB). Houve pequena redução no quantitativo de ACS, que representa menos de 1% no total Brasil e oscilação no quantitativo de Médicos diante dos últimos acontecimentos do PMM.

Apesar dos importantes avanços de 19941 a 2017, quando se analisa a Cobertura Estimada da Saúde da Família no período de 2017 a 2019, verificam-se poucas mudanças, o que pode ser atribuído ao cenário econômico de austeridade54, e também à falta de prioridade nos investimentos em saúde e na APS55.

Por fim, vale registrar a discrepância entre a Estimativa de Cobertura populacional de SF e a Real Cobertura da população devidamente cadastrada em uma lista atribuída a um profissional ou a uma equipe.

Em 2015, o Ministério da Saúde interrompeu a apresentação das informações públicas de cadastro da população, o que evidencia a descontinuidade dos registros e da organização das listas historicamente alcançados pelo SIAB no seu primeiro manual56.

Verifica-se ainda que, no período de vigência do SIAB com os cadastros da “Ficha A”, a cobertura estimada e o número de pessoas cadastradas estavam próximas; entretanto, com a criação de outro formato de ficha para a coleta de dados no Sistema de Informação, as informações anteriores se perderam. Tal medida impactou no aumento da discrepância entre as duas formas de cálculo da Cobertura de Saúde da Família. Ou seja, pela série histórica, a Tabela 2 mostra, em 2019, 42,6% da cobertura da população brasileira cadastrada pelas eSF, enquanto que, em 2010, chegamos a 64,8%.

Considerações finais

Em razão do exposto é possível conceber que, apesar de a PNAB ser reconhecida como instrumento legal e relevante na organização da APS brasileira, sua terceira edição, isoladamente, pouco influenciou na composição das equipes e no crescimento de equipes diversas de SF no Brasil.

Tal constatação mostra-se inusitada, ao lembrar a tensão ocorrida no período de reformulação desta política, quando o campo da saúde pública contestou a insuficiência do debate e as propostas expressas em seu texto. Naquela época, as principais instituições representativas do sistema de saúde alertavam, por meio de notas oficiais, para o desmonte do SUS e para as possíveis ameaças às conquistas até então alcançadas no âmbito da APS no país.

Analisando a PNAB de 2017, a partir da definição de política fornecida pelos autores Viana e Baptista57, como ação governamental para um setor – o que envolve recursos, atores, arena, ideias e negociação –, conclui-se que a sua implementação não depende exclusivamente das propostas governamentais. Ou seja, considerando que toda política traz intencionalidades, se “o processo ocorrer mediante a negociação entre os entes federativos, os municípios são os protagonistas da execução das políticas”58.

Deve-se ter em conta, ainda, de um lado, que o reflexo das políticas públicas por vezes demanda tempo e, no caso da PNAB, sua última edição é recente para que se avalie exaustivamente os seus reais efeitos.

Por outro lado, quando se analisam outros programas ministeriais, como o PMM, por exemplo, percebe-se a variação imediata na sua implementação, com o aumento quantitativo no CNES refletindo já no próprio ano de início. Isso comprova que o PMM respondeu a uma demanda real da APS.

Levando-se em conta o acima exposto, ao se comparar os efeitos oriundos da PNAB de 2017 e do PMM, apesar de ambos constituírem iniciativas do executivo federal, as referidas políticas públicas mostraram comportamentos bastante diferentes na prática, o que pode ser atribuído ao atendimento ou não das reais necessidades de saúde da população.

Dessa forma, é questionável se as proposições da PNAB de 2017 foram realmente adequadas aos principais problemas públicos que atingiam a APS e se os interesses que motivaram a sua reformulação eram legítimos para a maioria dos municípios, ou se apenas se prestaram à demanda específica de determinada região.

Entende-se que este artigo corrobora a expectativa de Almeida et al.34, de que os interesses corporativos, políticos e econômicos possam confluir no sentido da efetivação de uma APS acessível e resolutiva, fortalecendo o SUS como um todo, o que depende substancialmente da participação e do protagonismo da sociedade na luta pelo direito à saúde no Brasil.

Idealmente, espera-se que necessidades sociais e pesquisas científicas embasadas em evidências sejam os principais instrumentos motivadores das políticas públicas em nosso país. Dessa forma, as ações tenderão a promover avanços e resultados que impactem diretamente a saúde das pessoas, honrando os preceitos constitucionais do SUS5.

Para concluir, vale destacar o problema que é calcular a Cobertura de Saúde da Família por estimativa. Enquanto a maioria dos países do mundo e a OCDE utilizam o número de pessoas cadastradas e atribuídas a um médico de família ou a uma eSF (fazendo gestão de cadastros duplicados), no Brasil, desde 1999, insistimos em calcular uma “cobertura potencial” multiplicando o número de equipes por 3.450 pessoas e dividindo-se pela população estimada para o meio do ano pelo IBGE.

Os desafios atuais residem centralmente na vontade política de resgatar os principos de Alma-Ata e os atributos da Atenção Primária, tornando real o acesso e a Cobertura do “Saúde da Família” para toda a população brasileira.

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